VI

ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Право международных договоров – это система норм международного права (его отрасль), устанавливающая порядок заключения, вступления в силу, исполнения, изменения и прекращения действия международных договоров.

Предмет права международных договоров включает все виды договорных отношений субъектов международного права в области развития мирного сотрудничества между нациями, независимо от различий в их государственном и общественном строе.[80]

Источники норм этой отрасли: Венская конвенция о праве международных договоров (1969),[81] Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (1986),[82] Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».[83]

Международный договор – это международное соглашение, заключенное между субъектами международного права в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, пакт, протокол и др.) Международный договор устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности его участников.

В Секретариате ООН зарегистрировано более 40 тысяч международных договоров. Россия является участником десятков тысяч действующих международных договоров и соглашений, в том числе тех, обязательства по которым перешли в порядке правопреемства от СССР.

Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права международные договоры являются составной частью правовой системы России (Конституция РФ, ч. 4, ст. 15). Это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Наша страна выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права, подразумевающему pacta sunt servanda – свободное согласие и добросовестное выполнение международных обязательств.

Место международных договоров в правовой системе России определяется согласно принципу верховенства (примата) международного права над национальным законодательством. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Иные правила договора подлежат применению в России лишь в том случае, если решение о согласии на обязательность договора было принято в форме федерального закона.[84] На международные договоры распространяется общее положение Конституции об опубликовании законов (ч. 3, ст. 15). Нормы официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в нашей стране непосредственно. В иных случаях принимаются соответствующие законы и подзаконные акты. Нормы международных договоров действуют в составе российской правовой системы и применяются в соответствии с целями и принципами материального и процессуального права.

Соотношение договора и изданного для его осуществления правового акта состоит в том, что орган или должностное лицо, применяющие право, обязаны руководствоваться правовым актом, который представляет собой официальное понимание государством своих международных обязательств. Лишь в случае явного расхождения применяются правила договора. Вместе с тем договорные нормы адресованы только государствам и непосредственно применяются только ими. Что же касается непосредственного применения таких норм к физическим лицам, то это возможно в исключительных случаях на основе договора между государствами, которые проводят в этих целях особую процедуру. Примером может служить Устав Международного военного трибунала в Нюрнберге (1945).

Возможность прямого применения норм международного права предусмотрена Конституцией РФ (ч. 3, ст. 46). Осуществление права каждого гражданина обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека предполагает заключение соответствующего договора, а также является следствием того, что исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты.

Будучи основным источником международного права, международный договор представляет собой наиболее распространенный способ юридического оформления результатов сотрудничества суверенных государств. Международный договор закрепляет баланс интересов государств, выражающих их желание развивать взаимовыгодные отношения.

Классификация международных договоров проводится по различным признакам (критериям), в частности:

¦ по числу участников международные договоры делятся на двусторонние и многосторонние. Россия имеет с другими странами, например, двусторонние соглашения по пограничным (более 100), консульским (свыше 130) и другим вопросам. Многосторонние договоры разделяют на общие договоры (например, Договор о нераспространении ядерного оружия, 1968) и договоры с ограниченным числом участников (например, Устав СНГ,[85] подписанный 7 государствами);

¦ по срокам действия различают срочные международные договоры, т. е. заключаемые на определенный срок, и бессрочные (например, соглашение между СССР и США о предотвращении ядерной войны, 1973);

¦ по возможности присоединения к международным договорам различают открытые договоры, к которым имеют право присоединиться третьи государства, и закрытые, участие в которых ограничивается по каким-либо основаниям (географическим, политическим и др.).

Заключение международных договоров относится к числу основных прав государств и представляет собой важное условие осуществления ими своего суверенитета. Поэтому органы, уполномоченные заключать международные договоры, обычно определяются конституцией страны. Конституция Российской Федерации относит заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров к ведению Федерации (ст. 71, п. «к»). Международные договоры делятся на межгосударственные, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России, межправительственные, заключаемые от имени ее правительства, и межведомственные, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти.

Согласие государства с условиями международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились стороны.

Стадии заключения международных договоров отражают процесс юридического поведения сторон, в результате которого достигается документальное согласование их интересов и намерений. Основными стадиями заключения международного договора являются:

а) предложения о заключении договора;

б) переговоры;

в) выработка согласованного текста;

г) парафирование;

д) подписание;

е) ратификация.

На практике некоторые стадии могут отсутствовать (не все международные договоры проходят стадии парафирования или ратификации), а некоторые приобретают особое значение (выработка плана или структуры договора). Текст договора вырабатывается на переговорах, которые могут происходить обычным дипломатическим путем, на дипломатических конференциях, в рамках международных организаций. Именно на стадии переговоров согласовываются содержание договора, его вид, наименование, структура и др. Поэтому переговоры – ключевая стадия в процессе становления международного договора. Учитывая важность этой стадии, национальное законодательство относит переговоры о заключении международного договора к ведению высших органов государственной власти.

Предложения о заключении международных договоров от имени России представляются Президенту Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации по вопросам, относящимся к его компетенции. Подготовку этих предложений осуществляет МИД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. Некоторые из этих предложений, требующие предварительного рассмотрения, принимаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Предложение о заключении международного договора содержит проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора российскому законодательству, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора. Министерство юстиции России дает заключения по юридическим вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением таких договоров.

Переговоры по договорам, заключаемым от имени России, ведут Президент и Правительство России. Решения о проведении переговоров по договорам межведомственного характера принимаются федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с МИД России.

Парафинирование – предварительное подписание договора полномочными представителями сторон – свидетельствует о том, что текст договора согласован сторонами. После парафирования текст договора не может быть изменен одной стороной.

Полное подписание, т. е. выражение согласия государства выполнять взятые на себя обязательства по данному договору, означает:

а) подтверждение подлинности текста договора;

б) явно выраженное согласие сторон с содержанием обязательств, зафиксированных в нем.

Если не предусматривается ратификация, то подписание является заключительной стадией, придающей международному договору окончательную силу. При подписании международного договора применяется правило альтерната, суть которого заключается в следующем: в экземпляре двустороннего договора, который остается в данном государстве, наименование этого государства, подписи его уполномоченных, печати данного государства помещаются на первом месте; при многостороннем договоре подписи ставятся одна под другой в порядке алфавита. Альтернат – это не техническая процедура, а своего рода юридико-техническое воплощение принципа суверенного равенства всех государств – участников договора.

Подписание договора имеет различные юридические последствия в зависимости от его формы – например, окончательное подписание договора или подписание ad referendum – представителем государства, если оно подтверждается этим государством. Правом подписания международных договоров от имени России обладают Президент РФ, Председатель Правительства РФ, глава дипломатического представительства России в иностранном государстве или при международной организации. Подписание действительно только с предварительного согласия стороны или ее представителя с текстом договора.

Ратификация – международный акт, посредством которого государство выражает свое согласие на обязательность выполнения условий договора. В соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров России осуществляется в форме федерального закона. Ратификации подлежат международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей их ратификации, в частности, следующие договоры России:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении России с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа России;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность России, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий России или устанавливают юридическую обязательность их решений для России.[86]

На основании федерального закона о ратификации международного договора Президентом России подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется печатью и подписью министра иностранных дел России.

При заключении двустороннего договора его подписание, как правило, происходит в столице одного государства, а обмен ратификационными грамотами производится в столице другого; при заключении многостороннего договора ратификационная грамота сдается на депонирование государству-депозитарию.

Депозитарий – это государство или международная организация – хранители подлинного текста международного многостороннего договора и всех относящихся к нему документов. Депозитарий определяется государствами: обычно это государство, на территории которого проходит подписание договора. Депозитарием часто выступает Генеральный секретарь ООН; депозитариями некоторых международных договоров могут назначаться несколько государств. Основные функции депозитария:

а) хранение подлинного текста договора;

б) подготовка заверенных копий подлинного текста и любых иных текстов договора на таких других языках, которые могут быть предусмотрены договором, а также передача этих текстов участникам договора, государствам и международным организациям, имеющим право стать участниками договора;

в) информирование участников договора, а также государств и международных организаций, имеющих право стать участниками договора, о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору;

г) сообщение о присоединении к договору новых участников или о выходе из договора отдельных государств, о сделанных к договору оговорках;

д) выполнение иных полномочий депозитария, вытекающих из договора, и др. Депозитарий регистрирует международный договор в Секретариате ООН.

Регистрация международного договора завершает его становление. В настоящее время требование о регистрации международных договоров зафиксировано в ст. 102 Устава ООН, предписывающей, что всякое международное соглашение, заключенное любым членом ООН, должно быть зарегистрировано в Секретариате ООН и им опубликовано. Факт регистрации договора в Секретариате не влияет на вступление договора в силу. Все зарегистрированные в ООН международные договоры публикуются в специальных сборниках ООН. Страны СНГ регистрируют заключаемые между ними соглашения в Секретариате Содружества. Единая государственная система регистрации и учета международных договоров России находится в ведении МИД России.

Опубликование международного договора внутри государства называется промульгацией. Международные договоры, вступившие в силу для России, официально опубликовываются в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Бюллетене международных договоров»; договоры межведомственного характера – в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти.

Оговорки к международным договорам означают односторонние заявления в любой формулировке и под любым наименованием, сделанные государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству.[87] Заключая договор или присоединяясь к нему, государства вправе делать оговорки. Акт подписания, ратификации или присоединения к договору с оговоркой имеет существенные юридические последствия: в отношении государства, которое сделало эту оговорку, договор действует с изменениями, вызванными этой оговоркой; оговорка действует только в отношении государства, которое ее сделало, и государств, которые ее приняли; оговорка не отражается на правах и обязанностях остальных участников договора; государства, которые отвергли оговорку, никакими обязательствами, содержащимися в ней, не связаны. Оговорка может быть снята в любое время сделавшим ее государством, при этом согласия на такое снятие со стороны других участников договора не требуется. Снятие оговорки считается состоявшимся с момента получения уведомления об этом от депозитария, а при его отсутствии – от государств – участников договора.

Рассмотрим вопрос отношения к международному договору третьих государств. Третье государство – это любое государство, которое не является участником данного международного договора. Согласно ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров, договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его согласия. Договор не может посягать на права и интересы государств, не являющихся его участниками; он не может также лишать третьи государства их прав. Международный договор не может налагать на третье государство обязательств, которые вели бы к ущемлению суверенных прав этого государства. Таково общее положение об отношении третьих государств к международному договору.

Однако права и обязанности могут распространяться и на третье государство, если согласие на это недвусмысленно было им выражено. При этом права, предоставляемые третьим государствам, и обязанности, налагаемые на них, не должны противоречить императивным нормам и принципам международного права. Венская конвенция различает договоры, предусматривающие обязательства для третьих государств (ст. 35), и договоры, предусматривающие для них права (ст. 36). Так, в международном договоре может быть оговорено право третьих государств присоединяться к нему; например, этим государствам может быть предоставлено право пользоваться международными реками, каналами, проливами и т. д.

Предоставление таких прав вытекает из намерения стран – участниц договора обговорить общие права и обязанности. При этом обязательны, с одной стороны, добровольное согласие государства на пользование такими правами и, с другой стороны, уважение третьим государством суверенитета и интересов государств – участников договора. Так, согласно ст. 1 Конвенции о режиме судоходства на Дунае (1948), навигация на этой реке должна быть свободной и открытой для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении портовых и навигационных сборов и условий торгового судоходства.

Как правило, международный договор не создает обязательств для третьего государства, поскольку это противоречит принципу суверенитета. Однако возможны исключения из этого общего правила. Например, если между двумя государствами заключен международный договор об изменении линии Государственной границы, то третьи государства обязаны уважать новые Государственные границы. Согласно ст. 38 Венской конвенции о праве международных договоров, ничто не препятствует какой-либо норме, содержащейся в договоре, стать обязательной для третьего государства в качестве обычной нормы международного права, признаваемой как таковая.

Универсальные международные договоры могут налагать обязательства на третьи государства, если речь идет о сохранении всеобщего мира. Так, Устав ООН обязывает государства, не являющиеся членами ООН, действовать в соответствии с принципами Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности (ст. 2, п. 6). В 1970 г. ООН приняла Декларацию о принципах международного права. Бесспорно, что государства, не входящие в состав ООН, обязаны руководствоваться этими принципами. Ст. 76 Венской конвенции о праве международных договоров закрепила положение о том, что договор может налагать обязательства на государство-агрессора, виновное в развязывании войны. Так, Ялтинское и Потсдамское соглашения обязали Японию вернуть Советскому Союзу исторически принадлежащие ему Южный Сахалин и Курильские острова.

Выполнение международного договора ранее гарантировалось такими мерами, как залог, обмен заложниками и даже брак монаршествующих особ. В современных условиях это обеспечивается односторонними или многосторонними гарантиями, международным контролем. Международные гарантии – это международно-правовые акты и обеспечительные действия, с помощью которых государства делают неотвратимым выполнение обязательств по заключенному ими международному договору.

Действенным способом обеспечения выполнения международных договоров является международный контроль, т. е. проверка действий субъектов международного договора в соответствии с обязательствами, взятыми ими по этому договору. Такой контроль может осуществляться как международными, так и национальными средствами, а также специальными органами; он имеет различные формы. Так, в системе Международной организации труда (МОТ) есть органы, осуществляющие контроль за выполнением конвенций, принятых в рамках этого объединения; Договор об Антарктике (1959) предусматривает осуществление контроля в виде взаимных инспекций; контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия (1968) его участники возложили на Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ).

Эффективность выполнения международных договоров обеспечивается закреплением обязательств государств в национальных законодательствах. Президент и Правительство России принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров страны. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами России, обеспечивают выполнение обязательств российской стороны по договорам и осуществление прав российской стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Общее наблюдение за выполнением международных договоров с участием России осуществляет МИД России.

Реализация положений международных договоров подкреплена во внутригосударственном законодательстве России значительным количеством нормативных правовых актов. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за нарушение Женевских конвенций о защите жертв войны (1949) и Дополнительных протоколов к ним (1977).

Эффективное действие договора после вступления его в силу во многом зависит от правильного понимания и применения документа сторонами.

Толкование международного договора – это правовой процесс, целью которого является установление подлинного содержания договора, а также намерений сторон, заключающих данный договор. Толковать договор могут: его участники; международные судебные органы, добровольно назначаемые участниками договора; международные организации. Современному международному праву известны следующие способы толкования договоров: целевой, практический, логический, исторический, грамматический, систематический и др. Целевое толкование призвано установить подлинные намерения сторон, подписавших договор. Практическое толкование состоит в том, что во внимание принимается практика применения договора государствами в период, прямо следующий за его подписанием. Логическое толкование исходит из нерасторжимой связи отдельных частей договора, из единства преамбулы, основной и заключительной частей.

Недействительность международного договора может быть обусловлена:

¦ нормами внутреннего права, касающимися компетенции заключать договоры. Однако государства не вправе ссылаться на них, за исключением случаев, когда нарушение является очевидным для любого государства, действующего в вопросе выполнения договоров добросовестно и в соответствии с обычной практикой;

¦ ошибкой в договоре. Государство вправе ссылаться на нее, как на основание недействительности договора, если ошибка касается факта или ситуации, которые, по предположению этого государства, существовали при заключении договора и представляли собой существенную основу для согласия государства на обязательность для него данного договора;

¦ обманом, если государство заключило договор под влиянием обманных действий другого государства, участвовавшего в переговорах;

¦ подкупом, если согласие государства на обязательность для него договора было выражено в результате прямого или косвенного подкупа его представителя другим участвовавшим в переговорах государством;

¦ принуждением государства или его представителя к заключению договора;

¦ угрозой, если заключение договора явилось результатом угрозы силой в нарушение принципов международного права. Договор является ничтожным, если в момент заключения он противоречит императивной норме или принципу jus cogens.

Прекращение действия международного договора выражает юридический факт, согласно которому прекратилось действие взаимных прав и обязанностей участников договора. В современном международном праве известны различные способы прекращения действия международных договоров. Наиболее распространенным из них является прекращение действия договоров по взаимному согласию сторон, которое может закрепляться в самом договоре. Международный договор автоматически прекращается по истечении срока его действия. Обычно государства, заключая международный договор, включают в текст специальное условие, с принятием которого договор считается прекращенным, а его участники – свободными от выполнения обязательств по договору. По истечении срока действия договора государства вправе заключить новый договор или продлить срок действия старого договора (пролонгация). Договоры могут прекращаться при достижении цели договора. Некоторые договоры стороны могут денонсировать и аннулировать.

Денонсация международного договора – это односторонний отказ государства от международного договора с предупреждением об этом, сделанным в соответствии с условиями, порядком и сроком, предусмотренными самим договором. В договоре предусматриваются также и условия денонсации. Правовым основанием денонсации является не только обусловленность ее в договоре, но и соответствие ее применения намерениям сторон. Денонсировать международный договор может тот орган, который этот договор ратифицировал.

Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права. В этих случаях МИД России публикует официальные сообщения о прекращении отдельных международных договоров.[88] Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров России могут представляться на рассмотрение Президента или Правительства России каждой из палат Федерального собрания, субъектами Российской Федерации в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором. Такие рекомендации могут представляться также Верховным судом, Высшим арбитражным судом, Генеральной прокуратурой, Центральным банком Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека. Решения о прекращении и приостановлении действия международных договоров, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства – продолжателя СССР, принимаются органами государственной власти в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией и законодательством страны.

Аннулирование международного договора может быть применено в случаях существенного нарушения его другим государством.[89] Такое аннулирование не должно отражаться на действии остальных договоров, заключенных между этими странами. Основаниями для аннулирования договора могут быть:

¦ исчезновение субъекта международного договора;

¦ существенное нарушение международного договора контрагентом;

¦ коренное изменение обстоятельств (clausula rebus sic stantibus);

¦ невозможность выполнения международного договора, например при исчезновении объекта договора (высыхании реки, затоплении острова и др.). Любой акт, имеющий целью прекращение договора, выход из него или приостановление его действия, оформляется в виде документа, препровождаемого другими участниками. Если такой документ не подписан главой государства, главой правительства или министром иностранных дел, представителю государства, передающему этот документ, может быть предложено представить полномочия.

Если возникает новая императивная норма международного права (jus cogens), то любой существующий договор, который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным и прекращается.

Разрыв дипломатических или консульских отношений между участниками договора не влияет на правовые отношения, установленные между ними договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договорных обязательств.