XV

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

Обеспечение национальной безопасности России подразумевает надежную защиту воздушных рубежей нашей страны. Военно-воздушные силы России осуществляют деятельность не только над территорией своего государства, но и в воздушном пространстве над экономическими зонами, над открытым морем, над территориями союзных стран. Самолеты гражданской авиации регулярно совершают полеты, пересекая многие государственные границы. Вся эта деятельность проводится на основе правовых норм, составляющих международное воздушное право.

Международное воздушное право – совокупность юридических норм и принципов, устанавливающих режим воздушного пространства и регулирующих отношения между субъектами международного права по вопросу использования этого пространства и организации международных воздушных сообщений.[187] Это отрасль современного международного права и его составная часть.

В истории воздушного права выделяют три периода:

¦ первый (начальный) период (до 1919 г), когда в основном происходило формирование понятий воздушного права. Борьба шла между сторонниками принципа «свободы воздуха» и сторонниками принципа «суверенитета на воздушное пространство». Сторонники принципа «свободы воздуха» исходили из того, что воздушное пространство не подлежит национальному присвоению и на него не должна распространяться юрисдикция государства. Разновидностью этой теории была «теория зон», сторонники которой пытались провести аналогию правового режима водных пространств с правовым режимом воздушного пространства (нижние слои воздушного пространства должны находиться под суверенитетом государства, а верхние слои – в режиме «свободы воздуха»). В этот период многие государства приняли национальные акты, закрепившие суверенитет на свое воздушное пространство;

¦ второй период – между Первой и Второй мировыми войнами, когда произошло окончательное признание принципа полного и исключительного суверенитета государств над их воздушным пространством. Этот суверенитет был закреплен не только в национальных законодательствах большинства государств, но и в многосторонних конвенциях о воздушных передвижениях – Парижской (1919), Варшавской (1929), Чикагской (1944) и др.;

¦ третий период – после принятия Чикагской конвенции (1944) – связан с научно-технической революцией в авиации, появлением качественно новых летательных аппаратов (реактивных, сверхзвуковых), а также с принятием новых принципов международного воздушного движения.

В основе современного воздушного права лежит принцип полного и исключительного суверенитета государств над воздушным пространством над своей территорией, закрепленный в ст. 1 Чикагской конвенции. Государственный суверенитет над воздушным пространством обладает как основными свойствами, характерными для государственного суверенитета вообще, так и особенностями, обусловленными спецификой воздушного пространства и связанным с ним международным сотрудничеством. Специфика этого принципа проявляется в совокупности прав по регулированию воздушной навигации, коммерческой деятельности авиапредприятий, по осуществлению административной, гражданской и уголовной юрисдикции по отношению к летательным аппаратам, а также экипажам, авиапассажирам и грузам.

Государственный суверенитет ограничен пределами самого воздушного пространства, границы которого можно условно определить как расстояние от поверхности Земли до перигея полета искусственных спутников Земли. В настоящее время сложилась норма обычного международного права, согласно которой граница между космическим и воздушным пространством не должна превышать 100–110 км. Государственный суверенитет распространяется и на воздушное пространство, находящееся над территориальным морем государства. Но в отличие от международного морского права, устанавливающего право мирного прохода судов в территориальном море прибрежного государства, международное воздушное право не содержит права мирного пролета воздушных судов в воздушном пространстве над территориальным морем. Суверенитет, как правило, не распространяется на воздушное пространство, лежащее над экономическими зонами прибрежных государств.

Вторым принципом международного воздушного права является принцип свободы полетов в международном воздушном пространстве, не находящемся под суверенитетом одного государства (над открытым морем, включая экономические зоны, и Антарктикой). Находясь в таком воздушном пространстве, воздушное судно подчиняется «праву флага».

Третьим принципом международного воздушного права является принцип обеспечения безопасности полетов самолетов гражданской авиации. Он обязывает государства: а)принимать меры, обеспечивающие надежность авиационной техники, аэропортов и служб; б) вести борьбу с незаконным вмешательством в деятельность гражданской авиации.

Однако перечень принципов международного воздушного права не является исчерпывающим. Например, можно говорить о принципе иммунитета военных летательных аппаратов, которые выступают как органы государства, предназначенные для защиты его прав и интересов. Военный самолет должен иметь опознавательные знаки, находиться под командованием офицера, состоящего на службе данного государства, иметь соответствующий экипаж, подчиненный воинской дисциплине. Находясь в воздушном пространстве над суверенными государствами или над открытым морем, самолет пользуется иммунитетом от иностранной юрисдикции, свободой от административного и иного принуждения.

Воздушное пространство подразделяют на следующие виды: а) воздушное пространство над государственной территорией, включая воздушное пространство над территориальным морем; б) воздушное пространство над территориями, не находящимися под суверенитетом государств (открытое море, Антарктика и др.). В зависимости от этого: 1) воздушное пространство над сухопутной территорией государства, а также над его внутренними и территориальными водами является государственной территорией; оно неприкосновенно, и государство осуществляет над ним полный и исключительный суверенитет; 2) воздушное пространство над экономическими зонами, открытым морем, Антарктикой свободно для полетов всех видов самолетов с учетом правового режима этих вод.

Правовой режим воздушного пространства государства определяет совокупность юридических норм, устанавливающих права государств в отношении их воздушного пространства и порядка его использования, включая воздушные перемещения, правовое положение воздушных судов, их экипажей и пассажиров. Он устанавливается исходя из политических, экономических и оборонных интересов государства. Его главной составной частью является решение вопросов использования воздушного пространства и деятельности в области авиации, направленных на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороноспособности и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Концепция модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации,[188] а также Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 г.[189] определяют меры по соблюдению Российской Федерацией норм и принципов международного воздушного права.

Правовой режим устанавливается национальными актами с учетом международных соглашений, таких, как Чикагская конвенция о международной гражданской авиации (1944), Договор «по открытому небу» (1992)[190] и др.

Режим «открытого неба» предусматривает, что каждое государство-участник названного договора обязано принимать наблюдательные полеты над своей территорией и имеет право проводить такие же полеты над территорией любого другого государства-участника в равном количестве. Совокупное количество наблюдательных полетов, которое каждое государство-участник обязано принимать над своей территорией, квотируется ежегодно в рамках деятельности Консультативной комиссии по «открытому небу».

Согласно Воздушному кодексу РФ,[191] Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства (ст. 1). Это значит, что только России принадлежит право установления правового режима в своем воздушном пространстве, право запрещать или разрешать полеты иностранных судов в воздушном пространстве страны.

Воздушное законодательство России состоит из Воздушного кодекса, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства,[192] федеральных авиационных правил,[193] а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

Использование воздушного пространства России представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и т. д), а также другая деятельность, которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и т. п.). Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (Воздушный кодекс РФ, ст. 11).

Выполнение полетов воздушных судов в интересах обороноспособности и безопасности государства или иная деятельность по использованию воздушного пространства осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Использование воздушного пространства включает: работу государственной авиации при внезапных проверках боевой готовности, а также при перебазировании частей и подразделений государственной авиации; регулярные (нерегулярные) воздушные перевозки пассажиров и багажа, грузов и почты; полеты воздушных судов экспериментальной авиации; проведение учебных, спортивных, демонстрационных и иных мероприятий и др. (ВК РФ, ст. 13). В России использование воздушного пространства осуществляется на основании разрешения соответствующего органа единой системы организации воздушного движения (ВК РФ, ст. 16).

Ответственность за нарушение правил использования российского воздушного пространства предусматривается отраслевым законодательством Российской Федерации.

Полеты самолетов и вертолетов органов внутренних дел и сил национальной безопасности России осуществляются с разрешения Министерства обороны и других компетентных органов в соответствии с требованиями основных правил полетов в воздушном пространстве России и Наставлением по производству полетов. Особые правила установлены для полетов иностранных военных самолетов. Для них требуется предварительное разрешение правительства, получаемое по дипломатическим каналам.

Иной правовой режим устанавливается для полетов в воздушном пространстве, на которое не распространяется суверенитет отдельных государств. Находясь в таком воздушном пространстве, каждое судно должно учитывать законные интересы других государств, соблюдать правовой режим воздушного пространства, установленный в соответствии с рекомендациями Международной организации гражданской авиации (ИКАО), другими международно-правовыми актами (например, Конвенцией ООН по морскому праву). Воздушным судам, находящимся в воздушном пространстве над открытым морем, запрещается совершать незаконные действия в отношении воздушных судов других государств. Запрещается несанкционированное радиовещание, загрязнение атмосферы. Каждое воздушное судно должно иметь национальные знаки отличия, регистрационный номер; в случае их отсутствия оно признается судном без национальности и лишается международно-правовой защиты.

Полеты военных самолетов в воздушном пространстве над открытым морем могут стать предметом регулирования международных соглашений. Так, по Соглашению с США о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним (1972) экипажи самолетов одной стороны должны проявлять величайшую осторожность и благоразумие при приближении к самолетам другой стороны (ст. IV); они не должны создавать помех военным кораблям при выпуске и приеме самолетов, допускать имитации атак и применения оружия, выполнения различных пилотажных фигур над кораблями, сбрасывания вблизи них различных предметов (ст. IV). Протокол к этому Соглашению (1973) регулирует действия военных самолетов в отношении невоенных судов. В частности, запрещаются имитация атак путем разворота орудий, ракетных пусковых установок, торпедных аппаратов и имитации применения других видов оружия в направлении невоенных судов другой стороны, а также запрещается выбрасывать какие-либо предметы вблизи невоенных судов другой стороны таким образом, чтобы они представляли опасность для этих судов или помехи для мореплавания (ст. II).

Межправительственное соглашение США и России о повышении безопасности полетов (1998)[194] имеет целью упростить признание сторонами критериев летной годности и испытаний гражданской авиационной техники, ее одобрения в части воздействия на окружающую среду и квалификационной оценки летных тренажеров, а также условий надзора запредприятиями по техническому обслуживанию и предприятиями по изменению или модификации и летной эксплуатации поддержания эквивалентного уровня безопасности и качества окружающей среды в отношении безопасности авиации. Действует также российско-японское соглашение о предотвращении инцидентов на море за пределами территориальных вод и в воздушном пространстве над ним (1993).[195] Аналогичные соглашения заключены с Испанией (1990), Норвегией (1990), Нидерландами (1990) и др. Межправительственным соглашением с Латвией (1993) урегулирован порядок использования воздушного пространства этой страны авиацией Вооруженных Сил России.

Вопросы международного воздушного права решают некоторые международные организации, центральное место среди которых занимает Международная организация гражданской авиации (ИКАО) – специализированное учреждение ООН, созданное на основе Чикагской конвенции (1944). Высший орган ИКАО – Ассамблея, созываемая один раз в 3 года. Постоянный орган – Совет, состоящий из представителей стран – членов ИКАО. Основные цели ИКАО: разработка принципов и методов международной аэронавигации; содействие планированию и развитию международного воздушного транспорта; обеспечение безопасности полетов, в том числе борьба с воздушным пиратством; разработка стандартов и рекомендаций, касающихся правил полетов, оборудования самолетов и аэродромов. Стандарты и рекомендации принимаются в виде приложений к Чикагской конвенции. К настоящему времени приняты десятки таких рекомендаций. Так, 25-я чрезвычайная сессия Ассамблеи (1984) приняла поправку к Чикагской конвенции, согласно которой государства – члены ИКАО обязуются принимать меры по недопущению преднамеренного противоправного использования гражданских воздушных судов.

Страны СНГ осуществляют сотрудничество в области воздушного права. В рамках Содружества действуют соглашения: о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства (1991), об использовании воздушного пространства (1992),[196] Концепция охраны воздушного пространства государств – участников Содружества (1996)[197] и др. Россия имеет значительный объем двусторонних соглашений о воздушном сообщении с государствами СНГ и другими странами.

В рамках СНГ действуют совместные структуры по использованию воздушного пространства. Органы Единой системы управления воздушным движением и противовоздушной обороны на территории государств-участников являются основными органами по вопросам управления и контроля за использованием воздушного пространства. Планы воздушного движения согласовываются с министерствами (комитетами) обороны государств-участников, на территории которых планируется использование воздушного пространства. О нарушениях порядка использования воздушного пространства органы Единой системы управления воздушным движением и противовоздушной обороны информируют министерства (комитеты) обороны государств-участников, на территории которых произошло нарушение. Координация действий по согласованию порядка использования воздушного пространства и его контролю возложена на Главный центр Единой системы управления воздушным движением и Центральный командный пункт Войск противовоздушной обороны России.

Охрана воздушного пространства СНГ включает в себя координацию усилий и взаимодействие войск и сил противовоздушной обороны государств-членов по охране границ в воздушном пространстве, защите группировок вооруженных сил, промышленных районов, административно-политических центров, населения от ударов средств воздушно-космического нападения. В концепции охраны воздушного пространства СНГ изложены основные направления построения и поддержания объединенной системы противовоздушной обороны в состоянии, обеспечивающем решение каждым из государств задач по созданию объединенной системы противовоздушной обороны, а также по ее взаимодействию с системами противовоздушной обороны и управлению воздушным движением сопредельных государств. Концепция включает в себя основные принципы противовоздушной обороны, в том числе военно-технические и основные направления подготовки войск и сил государств – участников объединенной системы противовоздушной обороны.