XI

МЕЖДУНАРОДНОЕ ГУМАНИТАРНОЕ ПРАВО

Современное международное право в мирное и военное время призвано решать гуманитарные проблемы: будь то обеспечение пищей и водой, жильем, проблемы здравоохранения, борьбы с международной преступностью, против новых форм рабства и дискриминации.

Международное гуманитарное право – комплексная отрасль современного международного права, включающая принципы и нормы, которые непосредственно обращены к человеку применительно к обстоятельствам жизни государств и их населения. Ученые расходятся во мнениях относительно объемов и перечней правовых институтов, включаемых в отрасль международного гуманитарного права, поэтому далее мы рассмотрим только основные из них, касающиеся населения государств и международной защиты прав личности.[130]

Каждому из людей юридически свойственно принадлежать к определенному государству, которое он считает своей родиной, которому он верен (привержен от своего рода), с народом которого он чувствует свое духовное единение как полноправный член общества.

Мнения исследователей о количестве народов, населяющих Землю, расходятся: по одним оценкам, на планете живет 2 тысячи разных народов, по другим – 3 тысячи и более, и прежде всего потому, что разные научные школы по-разному понимают термин «народ». В некоторых странах понятие «народ» определяется по языковой принадлежности, а языков в мире насчитывают свыше 9 тысяч. В России более 25 процентов населения живет в этнически смешанных семьях. В современных условиях на первое место выходит государственное самосознание и его правовая идентификация.

В состав населения государства юридически входят:

¦ граждане данного государства;

¦ иностранные граждане;

¦ лица без гражданства – апатриды (от гр. apatris – «без родины»);

¦ лица, имеющие двойное и множественное гражданство, – бипатриды и мультипатриды.

Каждый человек находится под властью государства, от которого или в единении с которым он приобретает права и обязанности, гражданское достоинство и воинскую честь. Международно-правовая фиксация этого состояния овеществляется в институте гражданства.

Гражданство (в монархиях – подданство) – это правовое состояние человека по отношению к своему государству, с которым человек имеет устойчивую политико-правовую связь в виде совокупности их взаимных прав и обязанностей. Кроме того, категория гражданства означает триединство таких элементов, как институт права, субъективное право и правоотношение.[131] Государство покровительствует своим гражданам, обеспечивая им государственную защиту. В свою очередь граждане несут долг верности своей стране, высшим проявлением которого является воинский и служебный долг по защите Родины.

Вопросы гражданства, включая порядок его приобретения или утраты, относятся к внутренней компетенции государства. Каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. В России институт гражданства образуют принципы и нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации (ст. 6, 61–63, 71, 89), Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации»;[132] Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации;[133] в других нормативных правовых актах.

Институт гражданства подробно изучается в курсах конституционного права России[134] и Конституционного права зарубежных стран,[135] это позволяет нам далее сосредоточиться только на международно-правовых аспектах гражданства.

Назначение международного права применительно к гражданству заключается в регулировании межгосударственных отношений, возникающих в процессе реализации института гражданства в интересах каждого из государств (в том числе регулирующих воинскую обязанность в случаях множественного гражданства).

Институт гражданства служит интересам не только личности, но общества и государства. Это единственный институт, являющийся универсальным по своему демократизму и всеобъемлющим по сфере интересов, а также охватывающий многие области человеческих отношений. Это делает его исключительно важным для выработки норм и воплощения демократических надежд народов разных стран. Институт гражданства призван обеспечить координацию поведения государств по отношению к свободе личности.

Источники международно-правовых норм о гражданстве включают универсальные акты, в том числе конвенции ООН о статусе апатридов (1954), о сокращении безгражданства (1961), Европейскую конвенцию о гражданстве (1997) и др. Сущность российского подхода к международной регламентации гражданства выражается в том, чтобы создать условия для предоставления гражданства каждой личности во всех случаях, когда юридически установлена ее связь с родиной. Это особенно важно в рамках СНГ, где заключены соглашения:

¦ об упрощенном порядке приобретения гражданства (российско-казахстанское соглашение от 20 января 1995 г., российско-кыргызстан-ское соглашение от 28 марта 1996 г., Конвенция СНГ от 19 января 1996 г. и четырехстороннее соглашение от 26 февраля 1999 г.);

¦ об урегулировании двойного гражданства (российско-казахстанский меморандум от 28 марта 1994 г., российско-таджикистанский договор от 7 сентября 1995 г. и др.).

Принципы гражданства состоят в том, что внутригосударственное законодательство одного государства признается другими государствами, если оно соответствует международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным принципам права в отношении гражданства. Правовые нормы каждого государства – участника соглашений, регулирующие гражданство, основываются на следующих четырех принципах:

¦ каждый человек имеет право на гражданство;

¦ следует избегать безгражданства;

¦ никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;

¦ ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Известны два способа приобретения гражданства: по рождению (филиация) и по укоренению (натурализация). При решении вопроса о приобретении гражданства по рождению применяются два принципа: национальный («права крови» – jus sanguinis) и территориальный («права почвы» – jus soli). Натурализация иностранца или лица без гражданства осуществляется по его просьбе (ходатайству). Условия натурализации определяются самим государством.

Правопреемство государств и гражданство регулируются исходя из соблюдения принципов верховенства права и других норм, касающихся прав человека. При этом учитываются применительно к каждому человеку наличие подлинной и реальной его связи с государством, постоянное место жительства в момент правопреемства государств, воля (желание) человека и его место рождения (происхождения). В случаях правопреемства государства принимают меры для урегулирования вопросов гражданства путем заключения специальных соглашений.

Приобретение гражданства в исключительном порядке имеет место при территориальных изменениях. В этом случае различают: добровольный выбор гражданства (оптацию) и автоматическое предоставление гражданства (трансферт).

Оптация (от лат. optatio – желаю) означает добровольный выбор гражданства в результате территориальных изменений. При этом каждое лицо может сохранить свое прежнее гражданство и переселиться на территорию другого государства или принять гражданство государства и остаться жить на прежнем месте. Так, 29 июня 1945 г. был подписан протокол об оптации к Договору между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине, согласно которому лица, проживавшие в районах Словакии и на территории Закарпатской Украины, могли выбирать гражданство СССР или Чехословакии.

Трансферт (от лат. transfero – переношу, перемещаю) – автоматическое изменение гражданства в результате территориальных изменений. Трансферт по времени может предшествовать оптации.

Недискриминация по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения в вопросах гражданства является обязанностью каждого государства. Государство обязано предусмотреть в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства в силу закона (ехіеде) детьми, родившимися на его территории, один из родителей которых в момент рождения этих детей имеет гражданство данного государства, а также подкидышами, найденными на его территории, которые в противном случае были бы лицами без гражданства.

Каждое государство обязано предусмотреть возможность получения гражданства лицами, законно и постоянно проживающими на территории данного государства. При определении условий приема в гражданство государство не должно предусматривать срок проживания, превышающий 10 лет перед подачей лицом заявления о получении гражданства. Облегченный порядок приобретения гражданства предусматривается для:

¦ супругов лиц, являющихся гражданами данного государства;

¦ детей одного из граждан, усыновленных им (в том числе ходатайствующих о приеме в гражданство);

¦ лиц, которые родились на территории государства, законно и постоянно проживают на ней;

¦ апатридов и беженцев, постоянно проживающих на территории государства.

Сотрудники дипломатических представительств и члены их семей, согласно Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., не могут приобретать гражданство того государства, где они находятся, в том порядке, который установлен в этом государстве.

Утрата гражданства по инициативе государства не допускается, за исключением следующих случаев:

¦ добровольное приобретение другого гражданства;

¦ приобретение гражданства путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого, относящегося к делу факта, касающегося заявителя;

¦ добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства;

¦ поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства;

¦ отсутствие реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей;

¦ усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей, и др.

Утрата гражданства по инициативе лица допускается в том случае, если соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства. Государство вправе разрешить отказываться от гражданства только тем гражданам, которые постоянно проживают за границей. Государство должно способствовать восстановлению его гражданства бывшими гражданами, законно и постоянно проживающими на его территории.

Процедуры, касающиеся вопросов гражданства, включают определенный порядок и разумные сроки рассмотрения заявлений, их документирование и письменные формы ответа на них, а также право на их пересмотр. Государство обязано обеспечить разумные размеры сборов за приобретение, сохранение, утрату, восстановление или подтверждение гражданства.

Множественное (двойное) гражданство допускается в виде исключения из закона (ех іеде) для лиц, имеющих гражданство нескольких государств, приобретенное ими автоматически при рождении или вступлении в брак. Государства должны определить в своем законодательстве, сохраняют или утрачивают гражданство его граждане в случае, если они приобретают или имеют гражданство другого государства, а также является ли условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или утрата последнего.

Множественное гражданство – отнюдь не новое явление права. Нельзя также считать, что во всех случаях оно приносит пользу государствам и народам. Оно может использоваться и в реакционных целях. Так, законодательство фашистской Германии и милитаристской Японии не лишало немцев и японцев своего гражданства, если они приобретали гражданство других государств. В этом фашисты усматривали военную пользу.

В современных условиях ошибки в решении вопросов множественного гражданства опасны тем, что они могут способствовать международной преступности и таким ее проявлениям, как терроризм, наркопреступность и торговля людьми.

В истории отношений между государствами известно много случаев, когда государства заключали соглашения и конвенции, касающиеся военной службы лиц с двойным гражданством. В 1930 г. Лига Наций приняла Протокол о воинских обязанностях в некоторых случаях двойного гражданства. США и Норвегия 1 сентября 1930 г. подписали договор, по которому лицо, имеющее гражданство этих двух государств, не будет привлекаться к военной службе государством его второго гражданства, если обычное местожительство этого лица находится в стране его рождения. 31 января 1933 г. США и Швеция подписали Конвенцию о военной службе лиц с двойным гражданством, в которой устанавливалось, что лица, имеющие гражданство обоих государств, но постоянно проживающие на территории одного из них и тесно с ним связанные, освобождаются на территории другой страны от выполнения воинской обязанности.

После Второй мировой войны ряд стран заключили соглашения о военной службе лиц с двойным гражданством. Так, в 1948 г. между США и Францией, а в 1949 г. между Францией и Великобританией состоялся обмен письмами, в которых констатировалось, что лица с двойным гражданством будут считаться выполнившими свои воинские обязанности в соответствующем государстве во время войны 1939–1945 гг., если они выполнили их за этот период в вооруженных силах другой страны.

Европейская конвенция о гражданстве (1997) предусматривает, что выполнение воинской обязанности в случаях множественного гражданства должно быть урегулировано, с тем чтобы человек нес эту обязанность в каком-либо одном из государств. Это определяется специальными соглашениями, регулирующими исполнение гражданами воинской обязанности в том государстве, на территории которого они постоянно проживают. Тем не менее граждане могут до достижения 19-летнего возраста пройти военную службу в качестве добровольцев в любом другом государстве в течение полного срока действительной военной службы. Молодой человек вправе пройти военную службу по своему выбору на территории любого из государств, гражданином которых он является. Лица, которые прошли действительную военную службу в одном из государств и впоследствии переехали на постоянное жительство в другое государство, подлежат призыву на военную службу в качестве военнослужащих запаса. Мультипатриды подлежат воинскому призыву по мобилизации в том государстве, на территории которого они постоянно проживают.

Правовое положение иностранцев представляет собой достаточно сложный предмет международно-правового регулирования. Иностранцы – это жители (постоянные или временные) одного государства, имеющие гражданство (подданство) другого государства. Режим пребывания иностранцев регулируется национальным законодательством и международными договорами. Так, национальными актами государства устанавливается порядок въезда в страну, пребывания в ней и выезда из страны. В большинстве стран, в том числе и в России, существует разрешительная система въезда иностранцев. Въезд и выезд разрешается при наличии виз – специально оформленных разрешений. Государство своими законодательными актами, соглашениями с другими государствами регулирует объем прав и обязанностей, определяет порядок пребывания иностранцев на территории своего государства, т. е. устанавливает режим пребывания иностранцев. Различают следующие виды режимов:

¦ режим наибольшего благоприятствования, при котором всем иностранцам, проживающим на территории государства, предоставляются одинаковые права и не устанавливаются различия в их правовом положении (в зависимости от гражданства, происхождения или иных обстоятельств);

¦ национальный режим, означающий, что иностранцы уравниваются в правах с гражданами государства пребывания во всех отношениях, включая гражданско-правовые, трудовые, пенсионные и др.;

¦ специальный режим, при котором в зависимости от гражданства, страны происхождения, профессиональной принадлежности и других обстоятельств иностранцы ограничиваются в некоторых правах и несут специальные обязанности в отличие от собственных граждан страны пребывания.

Законодательство России, регламентирующее правовое положение иностранцев, устанавливает права, свободы, обязанности и ответственность иностранцев, находящихся на территории страны (Конституция РФ, ч. 3, ст. 62), а также порядок деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций в отношении иностранных граждан, лиц, имеющих множественное (двойное) гражданство, и лиц без гражданства. Осуществление прав и свобод иностранными гражданами неотделимо от выполнения ими обязанностей, которые установлены законодательством России, и не должно нарушать права и свободы других лиц, противоречить национальным интересам (Конституция РФ, ст. 17, п. 3).[136]

В области гражданско-правовых отношений иностранцы пользуются теми же гражданскими правами, что и российские граждане. Иностранцы могут приобретать и отчуждать имущество, наследовать, заключать сделки, пользоваться правами в областях образования, здравоохранения, вступать в брак с российскими гражданами, усыновлять и быть усыновленными. Однако национальный режим для иностранцев не означает полного отождествления их в правах с российскими гражданами. Иностранцы, в соответствии с законодательством, могут быть ограничены в праве выбора места жительства на территории России, передвижения. Они не пользуются избирательными правами; не привлекаются к несению воинской обязанности; в области трудовых прав ограничены в выборе некоторых профессий и решают вопросы своего трудоустройства в соответствии с требованиями иммиграционного законодательства.

На иностранцев распространяется юрисдикция страны их пребывания: они обязаны уважать и соблюдать местное законодательство, платить налоги; подлежат административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности в случаях совершения ими на территории России правонарушений или преступлений. Конституцией РФ иностранцам гарантируются предусмотренные законом права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав.

Граждане Республики Беларусь, проживающие в России, в отличие от других категорий иностранцев, пользуются национальным режимом пребывания в соответствии с российско-белорусским договором о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г.[137] Он включает равноправие избирательных прав граждан по формированию органов Союзного государства, равные права на участие в хозяйственной деятельности, на социальное обеспечение, медицинскую помощь, трудоустройство и образование, гарантированную защиту собственности.

Законодательства других стран также в ряде случаев устанавливают национальный режим пребывания для иностранцев. Однако во многих странах иммигранты не пользуются в полном объеме социальными правами, им труднее получить образование и повысить квалификацию, они живут под постоянным страхом быть уволенными в первую очередь; безработица среди иммигрантов, как правило, выше, чем среди собственных граждан этих стран. По оценкам ООН, в 2002 г. общее число лиц, проживающих за пределами стран, в которых они родились, достигло почти 175 млн человек, что вдвое превышает соответствующий показатель предшествующего поколения. Поэтому проблематика международной миграции продолжает оставаться одним из актуальных направлений деятельности мирового сообщества в области защиты прав каждой личности.

Соблюдение основных прав и свобод человека – одно из основных условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между народами (Устав ООН, ст. 55). Государства, осуществляющие свои мероприятия в области прав человека, должны стремиться к тому, чтобы способствовать развитию и укреплению мирных и дружественных отношений между народами, так как осуществление прав и реализация основных свобод возможны лишь в условиях мира. Война – это уничтожение человека и, следовательно, его прав и свобод. Поэтому борьба за сохранение мира, за предотвращение войны – это передний край борьбы за права человека.

Развитие международных отношений, научно-техническая революция в военном деле привели к появлению оружия массового поражения, применение которого может уничтожить цивилизацию. В этих условиях встает проблема защиты прав не только одного человека, а народов в целом. Именно из этого исходила Генеральная Ассамблея ООН, принявшая 12 ноября 1984 г. Декларацию о праве народов на мир. Согласно этой декларации, народы планеты имеют священное право на мир (п. 1); сохранение права народов на мир и содействие его осуществлению является одной из основных обязанностей каждого государства (п. 2); обеспечение осуществления права народов на мир требует, чтобы политика государств была сориентирована на устранение угрозы войны, прежде всего ядерной, на исключение применения силы в международных отношениях и разрешение международных споров мирными средствами на основе Устава ООН (п. 3).

Всеобщая декларация прав человека (1948) легла в основу нормотворческой деятельности в области прав человека на международном уровне. Основные права человека получили закрепление в универсальных международных договорах – Пакте о гражданских и политических правах (1966), Пакте об экономических, социальных, культурных правах (1966); в региональных соглашениях – Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) и протоколах к ней,[138] Американской конвенции о правах человека (1969), Африканской Хартии прав человека и народа (1981). Кроме того, весомый вклад в осуществление кодификационного процесса в области прав человека внесли конвенции ООН, МОТ и ЮНЕСКО, регулирующие права и свободы отдельных групп населения – Конвенция ООН о политических правах женщин (1952), Конвенция ООН о правах ребенка (1989), Конвенция ЮНЕСКО о ликвидации дискриминации в области образования (1960) и др. В настоящее время имеется около 70 конвенций в области прав человека.

Новацией в области договоров по правам человека, отличающей эти документы от Всеобщей декларации, являются детальная трактовка прав человека, закрепление гарантий их реализации государством, выделение особой категории фундаментальных прав человека, не подлежащих ограничению со стороны государств ни при каких обстоятельствах (право на жизнь, недопустимость пыток, свобода мысли и убеждений, право на судебную защиту и др.). Кодификационная деятельность в области прав человека не только способствовала увеличению количества международных стандартов, но и активизировала национальное нормотворчество по их закреплению в законодательстве государств.

Международная защита прав человека – система мероприятий, выработанных в результате сотрудничества государств и направленных на всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии (Устав ООН, ст. 55). Содержанием этого понятия являются:

а) определение прав и свобод личности, которые должны соблюдаться государствами;

б) выработка международных соглашений, в которых закрепляются права и свободы личности, обязательные для исполнения всеми государствами;

в) создание международного механизма по проверке выполнения международных договоров всеми государствами.

В рамках ООН выработано значительное число международно-правовых актов, в которых конкретизировались, уточнялись те или иные права и свободы личности, например, Декларация прав ребенка (1959), Конвенция о политических правах женщин (1952), Декларация о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами (1965), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965), Декларация социального прогресса и развития (1969) и др.

Всеобщая декларация прав человека (1948), ставшая эталоном для всех государств, провозгласила принципы свободы (ст. 3), равенства (ст. 2) и братства (ст. 1), основные политические и гражданские права (ст. 4—21): право каждого человека на свободу мысли, совести и религии, право убежища, право на гражданство и др. Декларация представляет собой универсальное воплощение идеи Ж. – Ж. Руссо о том, что «люди рождаются и остаются свободными и равными в правах… Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Осуществление естественных прав каждого человека не встречает лишь те границы, которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самыми правами. Границы эти могут быть определены только законом».[139]

Благодаря активному участию нашей страны в разработке Декларации в последней были провозглашены социально-экономические права: на труд, отдых, социальное обеспечение, образование и др. (ст. 22–27). Это придало ей значение политического документа, который используется в борьбе против нарушений прав человека. Значение декларации – в заключении принципов универсальности правовой защиты личности (ст. 2). Она стала основополагающим документом, утвердившим права личности и сосредоточившим внимание государств на человеке как части общества. Уходя идейными корнями в доктрину естественного права, она основывается на том, что прав не существует, пока они не воплощены в законе. Вместе с тем в Декларации не содержится материальных гарантий обеспечения демократических прав и свобод. Они сформированы в двух международных пактах о правах человека – об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, принятых 16 декабря 1966 г.[140] В отличие от Всеобщей декларации пакты возлагают юридические обязательства по соблюдению прав и личных свобод непосредственно на государства. Пакты содержат положения, направленные на обеспечение мира, запрещение пропаганды войны; в них утверждаются важнейшие социально-экономические и политические права. Первые статьи каждого пакта провозглашают право народов на самоопределение; они указывают на то, что все народы имеют право распоряжаться своей судьбой, и в соответствии с этим правом свободно определяют путь экономического, социального и культурного развития.

Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах, государства признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь свободно избранным им трудом (ст. 6, п. 1). Меры, направленные на полное осуществление права на труд, включают программы профессионально-технического обучения и подготовки, пути и методы экономического, социального и культурного развития в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека (ст. 6, п. 2). Признается право каждого человека на справедливые и благоприятные условия труда, в том числе на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности, условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены (ст. 7) и др. Государства признают право каждого человека на социальное обеспечение (ст. 9). Пакты предусматривают меры по практическому осуществлению прав человека, обязывают государства представлять доклады о выполнении принятых на себя обязательств. Эти доклады подлежат публичному обсуждению. Органом, призванным осуществлять проверку выполнения государствами своих обязательств по Международному пакту о гражданских и политических правах, является Комитет ООН по правам человека. Особая роль в этой области принадлежит Верховному комиссару ООН по правам человека и его Управлению (УВКПЧ).

Однако права и свободы личности, закрепленные в международных договорах, не могут существовать вне государства. Каждый человек пользуется только теми правами и свободами, которые установлены Конституцией и законами данного государства. Объем этих прав и свобод зависит от общественно-экономического строя, от исторических и национальных особенностей того или иного государства. Определение объема прав и свобод личности – вопрос внутренней государственной политики каждого государства. Это положение закреплено во многих международно-правовых актах. Так, в Международном пакте о гражданских и политических правах устанавливается, что государства обязаны принять такие законодательные или другие меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в пакте (ст. 2).

Рассмотрим некоторые вопросы международного иммиграционного права. С принятием Всеобщей декларации прав человека право на свободу передвижения получило международное признание. В ст. 13 Декларации говорится, что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. Упорядоченная международная миграция может оказать позитивное воздействие как на страны происхождения, так и на принимающие страны. Подавляющее большинство мигрантов вносят весомый вклад в развитие принявших их стран. В то же время международная миграция влечет за собой потерю людских ресурсов в одних странах, а в других – принимающих – странах она может привести к экономическим трудностям и социально-политической напряженности.

Первоочередное внимание как в национальном, так и в международном праве уделяется урегулированию процесса международной миграции с ее сложным взаимодействием социальных, экономических и политических факторов. В настоящее время сформировалась система норм и принципов международного миграционного права, которые содержатся в следующих источниках:

а) документы универсального характера, прежде всего Устав ООН, конвенции и соглашения ООН: Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (1949), Конвенция о статусе апатридов (1954), Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения (1962), Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975), Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990), Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (1992) и др.;

б) региональные акты: Заключительный акт (1975), Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о нормах, регулирующих передвижение лиц между государствами – членами Совета Европы (1957), Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (1977), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (1980) и др.;

в) субрегиональные международно-правовые акты (например, акты СНГ);

г) двусторонние договоры и соглашения, например, межправительственное российско-киргизское соглашение о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (1995);

д) решения ad hoc межправительственных международных организаций и международных судебных органов.

В связи с ростом угрозы международного терроризма большинство стран ужесточили свою политику в отношении иммигрантов, беженцев и лиц, ищущих убежища. ООН развернула деятельность по сбору, анализу и распространению информации о масштабах, тенденциях и национальной политике в области международной миграции.

По данным ООН, доля стран, ограничивающих масштабы иммиграции, увеличилась с 6 процентов в 1976 г. до 40 процентов в 2005 г. Около 175 млн человек, т. е. почти 3 процента населения планеты, проживают в странах, не являющихся их родиной. С 1970 г. численность мигрантов более чем удвоилась. В начале XXI в. 60 процентов всех мигрантов мира проживают в более развитых регионах, а остальные 40 процентов – в менее развитых. Большинство мигрантов проживают в Европе (56 млн), Азии (50 млн) и Северной Америке (41 млн). Почти каждый десятый житель более развитых регионов мира является мигрантом. Первое место среди стран с наибольшей численностью международных мигрантов занимают США, в которых проживают 35 млн мигрантов; затем следуют Российская Федерация (13 млн) и Германия (7 млн).

Специализированные учреждения ООН занимаются такими вопросами, как потоки рабочей силы, беженцев и лиц, ищущих убежища, воссоединение семей, нелегальные мигранты, незаконный провоз мигрантов через границы, налогообложение, денежные переводы мигрантов и др. С учетом соображений безопасности ведется разработка новых стандартов международного миграционного права.

Около 9 процентов мигрантов являются беженцами. По данным 2000 г., в мире насчитывается около 16 млн беженцев. Контроль соблюдения прав этих лиц входит в компетенцию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В этой области международное сообщество приняло ряд основополагающих документов, направленных на защиту мигрантов. К наиболее важным из них относятся Конвенция о статусе беженцев (1951) и Протокол (1967),[141] а также Конвенция о защите прав мигрантов и пресечении торговли людьми (1990) и Протокол (2000). Конвенция о статусе беженцев ратифицирована большинством стран, в том числе и Россией, предусматривает правовую защиту беженцев и предоставление им особого статуса. Она запрещает высылку или принудительное возвращение на родину лиц, получивших статус беженцев.

В Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей (1990), содержится международное определение различных категорий трудящихся-мигрантов. Конвенция закрепляет ответственность принимающих государств в отношении поощрения прав мигрантов и обеспечения их защиты. Один из протоколов 2000 г. о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, дополняет Конвенцию ООН о борьбе транснациональной организованной преступностью. Другой протокол 2000 г. направлен на борьбу с незаконным ввозом мигрантов по суше, морю и воздуху и на предотвращение такого ввоза. Этот документ подтверждает, что миграция не является преступлением и что мигранты могут быть жертвами международных преступных деяний.

Европейское иммиграционное право наиболее эффективно действует в рамках Европейского союза, установившего, что свободное передвижение людей необходимо для формирования единого рынка, который является конечной целью Союза, и зависит, в частности, от создания общего режима миграции и унификации национальных правил и политики, касающихся населения третьих стран. Хотя Соглашение ЕС предусматривает принцип свободного передвижения людей, возможности этой гарантии и способы ее выполнения являются предметом общего согласия государств ЕС. Основное разногласие между ними состоит в том, включает ли свободное движение только граждан Евросоюза или также граждан третьих стран и в какой степени члены Союза сохраняют право ограничивать миграцию этих лиц. Решение этих вопросов зависит от межправительственного сотрудничества между государствами-членами и сотрудничества вне юрисдикции учреждений Евросоюза. Регулирование свободы передвижения граждан на уровне Евросоюза было сопряжено с трудностями и осуществлено на субрегиональном и двустороннем уровнях в форме межправительственных соглашений. Наиболее известно шенгенское соглашение 1990 г.,[142] в котором 10 членов ЕС согласились отменить внутренние границы и сотрудничать в охране внешних границ. Шенгенское соглашение положило начало более широкой интеграции иммиграционного учета. По этим вопросам было заключено Дублинское соглашение (1995), в котором определены условия иммиграции, виз и полисов убежища, сотрудничества в областях охраны внешних границ, приведения в исполнение национальных законов и установления единой системы.[143]

Иммиграционное право СНГ в основном придерживается практики заключения двусторонних соглашений по частным аспектам иммиграции, по пограничным вопросам. Доминантой этих соглашений является упрощение процедуры въезда в страны – участницы соглашений и в конечном счете поощрение миграционных прав населения. Так, были заключены: Соглашение между правительствами Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана о взаимных безвизовых поездках граждан (2000); Соглашение о безвизовых поездках граждан России с Арменией (2000), Украиной (1997), Молдавией (2000); Соглашение с Туркменией о взаимных поездках граждан (1999). Страны СНГ предпринимают ряд согласованных мер по укреплению внешних границ и унификации правил въезда и выезда, миграционного контроля. Сложившаяся система двусторонних соглашений по вопросам миграции, безвизовых поездок нуждается в совершенствовании в связи с необходимостью усиления борьбы с международной преступностью и взаимной защиты национальных интересов наших стран.

Право убежища – это право государства разрешать въезд на свою территорию и проживание на ней иностранному гражданину, преследуемому в своей стране за политическую, национально-освободительную, религиозную, научную деятельность. Современному международному праву известны две формы убежища: территориальная и дипломатическая.

Наиболее распространенной формой убежища является территориальная. Категория лиц, которым может быть предоставлено территориальное убежище, устанавливается каждым государством по его усмотрению. Международно-правовым актом, регулирующим вопросы убежища, считается Декларация о территориальном убежище (1967). Ее основные положения сводятся к следующему: государство само определяет круг лиц, которым оно предоставляет убежище; убежище, предоставленное в соответствии с нормами международного права, должно быть уважаемо другими государствами; лицо, получившее убежище, не должно высылаться в страну, где оно может подвергнуться преследованию; право убежища не распространяется на лиц, совершивших преступления против человечества или военные преступления; государство, предоставившее убежище, несет ответственность за деятельность лица, которое получило такое убежище.

Под дипломатическим убежищем понимают убежище на территории посольства, консульства, на борту военных судов и самолетов, на территории военных баз и лагерей. Законодательство некоторых стран, а также ряд двусторонних договоров не признают дипломатическое убежище. Но говорить, что дипломатическое убежище отрицается всеми странами, было бы неверно. По отношению к дипломатическому убежищу все государства мира условно можно разделить на три группы: 1) государства, которые не признают и не практикуют его (большинство стран, в том числе Россия); 2) государства, которые формально не допускают дипломатического убежища на своей территории, но на практике предоставляют его (Франция, США, Великобритания); 3) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (латиноамериканские страны).

В международном праве не существует общепризнанной нормы о дипломатическом убежище. Помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства (Венская конвенция о дипломатических сношениях, ст. 41, п. 3). Дипломатическое убежище предоставлялось латиноамериканскими странами на основании Гаванской конвенции о дипломатическом убежище (1928).

Однако современное международное право не содержит общепризнанной нормы о предоставлении убежища на военных кораблях и самолетах, на территории военных баз и иных военных объектов, дислоцированных за границей.

Таким образом, право предоставления убежища отдельным лицам – это проявление суверенной воли государства. Международное право закрепляет обязательство государств, с одной стороны, предоставлять убежище определенным категориям физических лиц, а с другой стороны, не предоставлять его некоторым другим категориям лиц.

Беженцы это лица, покинувшие страну, в которой они постоянно проживали (чаще всего страну своего гражданства), в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств. Понятие «беженцы» вошло в международное право после Первой мировой войны. Проблема беженцев нашла отражение в ряде международных договоров. Для содействия ее решению в ООН создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ). Устав Управления принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН (1950). Конвенция о статусе беженцев была заключена в 1951 г. Термин «беженцы» употребляется в договорах и резолюциях международных организаций в различных значениях. Он может, например, не относиться к лицам, покинувшим страну своего гражданства или обычного местожительства вследствие стихийных бедствий. В Конвенции 1951 г. предусмотрены некоторые ограничения понятия «беженцы», связанные со временем наступления событий, послуживших причиной того, что соответствующие лица покинули страну своего гражданства или обычного местожительства (до 1 января 1951 г.).

Конвенция и Устав УВКБ относят к категории беженцев лиц, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства, не могут или не желают вернуться вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства. Их нередко называют де факто лицами без гражданства, поскольку практически их статусы ничем не отличаются.

Принадлежность к категории политических беженцев может рассматриваться как основание для того, чтобы претендовать на получение политического убежища. Однако в конечном счете урегулирование этого вопроса зависит от законодательства и политики государства, на территории которого находятся беженцы. Проблема беженцев не может решаться по единому образцу в силу влияния различных факторов (социального и национального состава беженцев, причин, побудивших их покинуть родину). Ситуации «массового исхода» (mass exodus) населения порождены в значительной степени и проблемами экономической миграции населения.

Перемещенные лица – это лица, насильственно вывезенные в ходе Второй мировой войны гитлеровцами и их пособниками с оккупированных ими территорий для использования на различных работах. После окончания войны Советский Союз заключил с рядом государств соглашения о репатриации перемещенных лиц. Для содействия решению проблемы беженцев и возвращению их на родину в 1946 г. была создана Международная организация по делам беженцев. Она была упразднена в связи с созданием УВКБ. В Конвенции о статусе беженцев (1961) термин «перемещенные лица» не встречается. В практике УВКБ наблюдается тенденция применять его к некоторым категориям «внутренних» беженцев, то есть лиц, которые вынужденно переселились с одной территории на другую в пределах своей страны. Их именуют «вынужденными переселенцами».

Коренные народы относятся к категории наиболее обездоленных и уязвимых групп населения, которым покровительствует международное право. Их численность оценивается специалистами ООН в 300–500 млн человек. Они живут более чем в 70 странах и представляют более 5 тысяч языков и культур на всех континентах. Коренные народы, неразрывно связанные со своей родной землей, считают себя духовными правителями многих стран мира, в то время как чиновники и политические лидеры этих стран зачастую не являются представителями коренного населения.

Вопрос о том, кого юридически следует считать коренными народами, продолжает оставаться предметом дискуссий. Некоторые государства утверждают, что на их территории нет никаких коренных народов. Другие государства стремятся придать этому вопросу политическую окраску. Однако группы людей, живущих в этих странах и имеющих свой язык и свою культуру, считают себя коренными жителями, стремясь сохранить свою культуру и право на землю и ресурсы. Согласно Конвенции МОТ № 169, коренные народы являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые независимо от их правового положения сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты (ст. 1, п. «b»).

Движение за международно-правовую защиту коренных народов началось в 1920-х годах с протестов в Лиге Наций представителей племен североамериканских индейцев и новозеландских маори. В 1957 г. Международная организация труда по итогам расследования случаев принудительного труда коренного населения приняла первый международно-правовой документ, касающийся коренных народов и их прав, который в 1989 г. нашел свое воплощение в Конвенции МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила Международное десятилетие коренных народов мира (1995–2004). Создан Постоянный форум по вопросам коренных народов. Проблематика прав коренных народов находится в поле зрения специализированных, а также многих региональных организаций.

Категория «коренные народы» созвучна категории «национальные меньшинства». Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств[144] предусматривает, что любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое (ст. 3, п. 1). Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой представляет собой область международного сотрудничества (ст. 1). Государства обязаны гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается (ст. 4, п. 1).

Российская Федерация участвует в защите коренного населения и национальных меньшинств, учитывая в своем внутреннем законодательстве интересы самых разных социальных и этнических групп, руководствуясь международным правом. Политика нашей страны проводится с участием всех ее народов; осуществляется согласованная и систематическая деятельность по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности и традиционного образа жизни. В нашей стране коренные народы в полной мере беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами.

Таким образом, функционирование механизма международной защиты прав человека направлено на создание эффективных гарантий их соблюдения всеми государствами. Эволюция международно-правовых актов в области прав человека не свидетельствует о радикальном изменении содержания принципов, закрепленных во Всеобщей декларации, а лишь конкретизирует и углубляет ее положения. Это подчеркивает ее уникальность и жизнеспособность.