Как было ранее исследовано, современный градостроительный комплекс в Российской Федерации – это сложная система, функционирование которой обеспечивается механизмом административно-правового регулирования, устанавливающим внутренние связи и учитывающим деятельность всех звеньев предприятия.

Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой сложноорганизованный управленческий феномен и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции осуществляет управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.

К полномочиям Правительства РФ в рассматриваемой сфере относится установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других.[119]

Анализ норм Градостроительного кодекса РФ позволяет детализировать полномочия Правительства РФ в рассматриваемой сфере. К ним следует отнести:

– соблюдение принципа ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 ч. 1 ст. 2.);

– подготовка федеральных программ в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (см. ч. 3 ст. 11);

– представление положений о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 15) и в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч. 8 ст. 20);

– право обращения к главам местной администрации поселений, главам местных администраций городских округов с предложениями о внесении изменений в генеральные планы (см. ч. 16 ст. 24);

– установление порядка выполнения заказа на подготовку документации по планировке территории (см. ч. 8 ст. 45);

– право оспаривания в судебном порядке документации по планировке территорий (см. ч. 17 ст. 45);

– право дополнительной правовой регламентации порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (см. ч. 18 ст. 45);

– установление требований к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состава и порядка ведения исполнительной документации, форм и порядка ведения журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядка консервации объекта капитального строительства (см. ч. 9 ст. 52);

– установления порядка проведения строительного контроля (см. ч. 8 ст 53);

– право запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 57);

– право принятия решения о компенсации определённым категориям физических лиц причинённого им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч. 1 ст. 61).

К иным полномочиям Правительства РФ Кодексом отнесено:

– установление порядка обязательного согласования проекта генерального плана до его утверждения и порядка его согласования (см. ч. 8 ст. 24, ч. 1 ст. 25);

– установления случаев направления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти представленных на согласование проектов генеральных планов на государственную экспертизу (см. ч. 6 ст. 25);

– установление запрета на использование земельных участков и объектов, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. ч. 10 ст. 36);

– установление формы градостроительного плана земельного участка (см. ч. 5 ст. 44);

– утверждение документации по планировке территорий, представленной уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (см. ч. 14 ст. 45);

– установление видов инженерных изысканий, порядка их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также составов и форм материалов инженерных изысканий, порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учётом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 47);

– право устанавливать порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (см. ч. 10 ст. 48);

– установление состава и требований к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам (см. ч. 13 ст. 48);

– установление порядка аккредитации организаций, имеющих право проводить негосударственную экспертизу проектной документации (см. ч. 3 ст. 50);

– установление формы разрешения на строительство и порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (см. ч. 16, 22 ст. 51);

– установление порядка внесения изменений в утверждённую проектную документацию (см. ч. 7 ст. 52);

– установление перечня документов, помимо предусмотренных Кодексом, необходимых для получения разрешения на ввод объектов эксплуатацию и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 4 ст. 55);

– установление порядка выявления причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч. 2 ст. 62);

– согласование проектов генерального плана города Москвы (см. ч. 4 ст. 63).[120]

Исследуя особенности административно-правового статуса органов федерального управления в строительном комплексе, нужно отметить, что вся система управления им претерпела серьёзные изменения. Если в период существования СССР во главе каждой строительной отрасли стояли специализированные органы государственного управления (Министерство транспортного строительства СССР, Министерство промышленного строительства СССР и другие), то в настоящей момент полномочиями по государственному управлению строительством и нормативно-техническому регулированию наделено Министерство регионального развития Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, строительства, архитектуре, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации.[121]

Важнейшим полномочием Министерства регионального развития Российской Федерации является принятие нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности. Принимаемые Министерством нормативные правовые акты определяют:

– перечень поселений, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающиеся традиционными видами хозяйственной деятельности;

– федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

– порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;

– стоимость 1 м2 жилья, используемую при расчёте средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд;

– методику расчёта цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наём жилых помещений, а тарифов на коммунальные услуги, а также ряд других.

Министерство осуществляет мониторинг и анализ реализации государственной региональной и национальной политики, мониторинг социально-экономических процессов в регионах и субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях, а также разрабатывает годовые и ежеквартальные доклады о социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации.

К полномочиям Министерства относится организация разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития; Министерство выступает в роли государственного заказчика-координатора таких программ, а также разрабатывает программы в сфере реализации государственной национальной политики.

Минрегион РФ обладает полномочиями административно-принудительного характера и вправе приостанавливать приёмку в эксплуатацию построенных объектов в случае обнаружения нарушений обязательных нормативных требований, осуществляет контроль за качеством строительства в отношении всех субъектов независимо от их административно-правового статуса.

Минрегион России возглавляет систему органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности и самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

– о порядке предоставления материальной поддержки проживающим в сельской местности малообеспеченным семьям из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

– федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

– о порядке разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотре государственных нормативов и правил;

– о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации и другие акты;

– мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по стабилизации общественно-политической обстановки и содействию социально-экономическому развитию субъектов Северного Кавказа;

– разработку годовых и ежеквартальных докладов о социально-экономическом состоянии субъектов Федерации;

– организацию разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития, функции государственного заказчика-координатора;

– разработку программ в сфере реализации государственной политики по возрождению и развитию российского казачества, а также другие полномочия, указанные в Положении о Министерстве.

Структурными подразделениями Министерства регионального развития Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.[122]

К основным полномочиям Федерального агентства относятся: организация проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, подготовка и переподготовка специалистов в области архитектуры и градостроительства, а также осуществление функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

Федеральное агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в целях реализации своих полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к своей деятельности, привлекать для проработки вопросов научные и иные организации, учёных и специалистов, создавать совещательные и экспертные органы, а также осуществлять контроль за деятельностью подведомственных организаций.

Росстрой осуществляет следующие функции в установленной сфере деятельности:

– проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;

– осуществляет в порядке и пределах определённых федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казённым предприятиям, подведомственным Агентству;

– организует проведение государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации,[123] подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства; формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства.

Росстрой осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства, а также другие функции.

Вопросы организации управления в сфере экономики и в частности в строительном комплексе Российской Федерации на современном этапе и на ближайшие годы были определены в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах».[124]

Реформирование управления в рассматриваемой сфере согласно выше приведённому Указу Президента должно было осуществляться в определённых направлениях. Одним из главных направлений реформы является упорядочения функций и полномочий между Российской Федерацией и федеральными органами государственной власти, с одно стороны, и субъектами Российской Федерации, с другой.

Намеченные цели получили конкретное нормативное закрепление в Указах Президента РФ, принятых в 2004–2005 г.г. по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, уточнения их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.[125]

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах[126] в качестве одной из целей реформы указано на дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность объектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Важное значение имеют утверждённая Правительством РФ в январе 2006 г. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) и план действия Правительства РФ по её реализации.[127]

Цель данной Программы – обеспечить динамичное и устойчивое развитие российской экономики, повышение уровня жизни населения, обеспечить взаимодействие и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития России.

На основе анализа проблем современного этапа экономического роста в стране в Концепции определены основные условия осуществления социально-экономической политики и основные приоритеты социально-экономического развития. Особое внимание в указанном документе уделено решению проблемы создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики: защите прав собственности, улучшению корпоративного управления, развитию финансовых рынков, банковского и страхового секторов, рынков земли и недвижимости, малого предпринимательства, реформе технического регулирования инвестиционной политике и др. Все эти рыночные механизмы непосредственно влияют на возникновение и развитие системообразующих связей в управлении строительным комплексом.

Особе место в системе управления градостроительным комплексом занимает Федеральное агентство специального строительства (спецстрой России), который согласно Положению о нём является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства (воинских формирований).[128]

Спецстрой России является структурным подразделением Минобороны России, которое осуществляет координацию и контроль его деятельности. Структура и состав Федерального агентства специального строительства также утверждены Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084.

Основными задачами Спецстроя России являются:

– строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов инфраструктуры для Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

– строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химических и иных видов оружия массового поражения, а также других стратегически важных для государства объектов;

– техническое покрытие и восстановление автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования на территории страны;

– строительство и капитальный ремонт в мирное и военное время автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования, осуществляемые в качестве подрядчика;

– строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

– прикрытие, повышение живучести, эксплуатации и восстановление единой сети электросвязи РФ для обеспечения обороны и безопасности государства;

– участие в восстановлении специальных объектов в районах пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также другие задачи;

– строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования Российской Федерации в целях обороны (далее – специальные объекты);

– обеспечение в пределах своих полномочий боевой и мобилизационной готовности воинских формирований;

– организация подготовки военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований для решения задач специального и дорожного строительства, эксплуатации и восстановления единой сети электросвязи Российской Федерации.

Основным направлением деятельности Спецстроя России является организация для государственных нужд силами входящих в его состав воинских формирований:

– подрядных работ по капитальному строительству специальных объектов, предназначенных для обеспечения готовности к функционированию органов государственной власти в военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения;

– подрядных работ по капитальному строительству и реконструкции специальных объектов, объектов производственного и жилищного назначения для нужд Вооружённых сил, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке установленном законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации;

– восстановительных работ в организациях, имеющих мобилизационные задания (заказы);

– строительно-монтажных работ на особо важных для обеспечения обороны и безопасности государства объектах инфраструктуры на протяжении всего их жизненного цикла.

Инженерно-технические воинские формирования и дорожно-строительные воинские формирования при Федеральном агентстве специального строительство (Спецстрое России) (воинские формирования являются составной частью сил, привлекаемых к обороне.[129]

К инженерно-техническим воинским формированиям относятся:

– военно-инженерные технические формирования специального строительства: главные управления специального строительства по территориям федеральных округов, управления специального строительства по территориям (органы управления), управления строительной промышленности (органы управления), военно-инженерные технические управления (органы управления), строительные и специализированные управления, заводы, строительные и промышленные комбинаты, проектно-конструкторские и технологические институты, медицинские, научные, военно-образовательные учреждения профессионального образования и другие организации:

– военно-инженерные технические формирования связи: Военное эксплуатационно-восстановительное управление связи (орган управления), мобилизационные группы, другие воинские части (подразделения).

К дорожно-строительным воинским формированиям относятся военные управления дорожного строительства (органы управления), управления дорожно-строительных работ, базы автотранспорта и механизации и другие дорожно-строительные воинские части и организации.

В рассматриваемой сфере отдельные функции и полномочия реализует Министерство экономического развития и торговли РФ, которое согласно постановлению Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. «О государственном техническом учёте и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности» и Положению об организации в Российской Федерации государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов, градостроительной деятельности, утверждённым названным постановлением,[130] осуществляет разработку основ федеральной политики и правовое регулирование государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности; устанавливает форму технического паспорта на объекты технического учёта и инвентаризации.

Отдельными функциями в этой сфере обладает Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). К ним относятся проведение государственного технического учёта объектов градостроительной деятельности и их инвентаризация; ведение градостроительного кадастра; предоставление заинтересованным лицам сведений об объектах градостроительной деятельности.[131]

Проведя анализ компетенционных актов (положений), регулирующих деятельность Минрегиона России, Росстроя, Спецстроя России можно отметить те проблемы, которые имеются в реализации их функций.

Во-первых, следует сделать вывод об известном дублировании функций Минрегиона России и Росстроем, что ставит задачу более чёткого разграничения их полномочий. Представляется необходимым на уровне Правительства РФ и Минрегиона России разработать и осуществить мероприятия по совершенствованию управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, тем более, что сложность современных хозяйственных процессов заставляет более действенно использовать достижения науки в практике управления.

Во-вторых, анализ норм ГрК РФ позволяет вычленить те полномочия, которыми наделены федеральные органы исполнительной власти в области градостроительства. Это:

– участие в согласовании проектов схем территориального планирования муниципальных районов (см. ст. 21);

– направление уведомления о принятом решении главам поселений, главам городских округов, применительно к территориям относительно которых принято определённое решение (см. ч. 7 ст. 45);

– утверждение документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. ч. 9 ст. 45);

– проведение проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принятие решений о направлении её в Правительство РФ (См. ч. 12 ст. 45);

– осуществление строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч. 3 ст. 54).[132]

К иным полномочиям федеральных органов исполнительной власти ГрК РФ отнесено:

– направление в комиссию предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определённых случаях (см. п. 1 ч. 3 ст. 33);

– право выдачи разрешений на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент (см. ч. 5 ст. 51);

– право выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков, или на отдельные этапы строительства, реконструкции и проведение проверок наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 16, 11, 12 ст. 51);

– право получения бесплатно одного экземпляра копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (См. ч. 18 ст. 51);

– продление срока действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);

– выдача заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (см. п. 9 ч. 3 Ст. 55);

– право и обязанность органов, выдававших разрешение на строительство, обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, осмотр объекта капитального строительства и принятие решения о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения (см. ч. 5 ст. 55).[133]

Указанный перечень полномочий нормативно установленного (по сути обезличенного) в ГрК РФ федерального органа исполнительной власти в области градостроительства в содержательной части значительно различается с теми полномочиями, которые установлены в компетенционных актах (положениях) реально существующих в настоящее время указанных органов (Минрегиона России, Росстрой, Спецстрой России). Поэтому представляется необходимым проведение определённого сравнительно-правового анализа на предмет выяснения реальной легитимности тех или иных полномочий с последующей корректировкой правовых норм в указанных правовых актах.

В-третьих, системные построения органов управления градостроительной деятельности с учётом наличия соответствующих функциональных обязанностей даёт возможность сделать вывод о необходимости передачи полномочий по согласованию, экспертизе и утверждению градостроительной документации от Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Правительству РФ.

Изучение практики управления градостроительной деятельностью в субъектах Российской Федерации свидетельствует о значительной схожести полномочий и функций органов исполнительной власти (правительств, администраций, губернаторов) в этой области. При этом, следует отметить, что известное затруднение в разграничении указанных полномочий и функций возникает не только между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, но и последними и их одноуровневыми органами представительной (законодательной) власти. Вызвано это тем, что в ГрК РФ в одних случаях указывается на полномочия органов государственно власти субъектов РФ, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ или уполномоченного органа исполнительной власти.[134]

В ГрК РФ часто используется такая форма совместных действий органов государственной власти субъектов РФ, как действия по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, с органами власти субъектов РФ, имеющих общую границу, с органами местного самоуправления (см. ст. 16, 21 и др.).

В перечень документов территориального планирования субъектов Российской Федерации входят схемы территориального планирования, которые утверждаются высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 15, ч. 14 ст. 45 ГрК РФ). Им же утверждается план реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 17 ГрК РФ). Как правило, такими органами власти являются правительства или администрация субъектов Российской Федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут готовить и утверждать документы в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ст. 14 ГрК РФ). Однако состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются законами каждого отдельного субъекта Российской Федерации (см. ч. 10 ст. 15 ГрК РФ).

В целях утверждения схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации должна осуществляться подготовка соответствующих материалов по обоснованию её проекта в текстовой форме и в виде карт (см. ч. 7 ст. 14).

Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации могут включать в себя карты (схемы), в том числе планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения должна быть утверждена органами государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 3 ст. 14 ГрК РФ) и согласована с высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, граничащими с этим субъектом Российской Федерации (см. ст. 16 ГрК РФ). Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках в порядке, определённом ст. 15 ГрК РФ.

Сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения указываются в плане реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ст. 17 ГрК РФ), утверждаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации (см. ч. 5 ст. 24 ГрК РФ).[135]

При исследовании вопроса об исключительных полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительства укажем на следующее.

Высшему исполнительному органу государственной власти субъектов Российской Федерации, ГрК РФ предоставляет право:

– направлять проекты схемы планирования Российской Федерации в органы местного самоуправления и осуществлять подготовку сводного заключения на проект схемы Российской Федерации (см. ч. 4, 7 ст. 12);

– принимать решения о создании согласительной комиссии по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 16);

– принимать решение об утверждении схемы территориального планирования субъекта РФ или об отклонении проекта такой схемы или о направлении его на доработку (см. ч. 11 ст. 16);

– согласовывать проект схемы территориального планирования муниципального района, проекты генеральных планов (см. ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 25);

– выступать инициатором совместной подготовки проектов документов территориального планирования (см. ч. 3 ст. 27);

– утверждать документацию по планировке территории (см. ч. 14 ст. 45);

– устанавливать порядок возникновения причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами (см. ч. 3 ст. 62).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с ГрК РФ, имеют право:

– согласовывать проекты схем территориального планирования Российской Федерации, в том числе вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации (см. ч. 4 ст. 11, ч. 1 ст. 12);

– осуществлять совместную подготовку проектов документов территориального планирования (см. ч. 2 ст. 27);

– направлять по собственной инициативе проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29);

– вносить предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определённых случаях (см. п. 2 ч. 3 ст. 33);

– определять порядок использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и выдавать разрешение на строительство на таком земельном участке (см. ч. 7 ст. 36, ч. 5 ст. 51);

– принимать решение о подготовке документации по планировки территории (см. ч. 1 ст. 45);

– обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения, и направлять уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа, применительно

к территориям, относительно которых принято такое решение (см. ч. 3, 7 ст. 45);

– утверждать документацию по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом, и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. ч. 9 ст. 45);

– проводить проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принимать решения о направлении её в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 12 ст. 45);

– выдавать разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков или на отдельные этапы строительства, реконструкции, либо отказать в выдаче разрешения (см. ч. 6, 12, 13 ст. 51);

– проводить проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 11 ст. 51);

– принять один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе градостроительной деятельности (см. ч. 18 ст. 51);

– продлить срок действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);

– принять извещение застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (см. ч. 5 ст. 52);

– выдать разрешение застройщику на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 2, 7, 9 ст. 55);

– нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60).

Какой из органов государственной власти субъекта Российской Федерации будет иметь право реализовывать вышеперечисленные полномочия, субъект Российской Федерации определяет самостоятельно, исходя из положений, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ).[136]

При исследовании практики организации управления градостроительным комплексом в отдельных субъектах Российской Федерации обращает на себя внимание достаточно рационально организованная система органов управления градостроительным комплексом в Московской области. Так, созданное в области Министерство строительного комплекса наделено статусом центрального исполнительного органа и полномочиями по проведению единой государственной политики в области архитектуры и градостроительства. К ведению указанного Министерства относится реализация отраслевого, межотраслевого управления и координация деятельности органов исполнительной власти и государственных учреждений Московской области.[137]

Изучая другие специфические особенности организации управления градостроительным комплексом в субъектах Российской Федерации следует отметить, что только на территории Архангельской области предусматривается особый порядок функционирования Главного управления архитектуры и градостроительства Департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу, которое формально входит в единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства. В других субъектах Федерации установлен иной порядок наделения полномочиями органов архитектуры и градостроительства, при этом компетенция указанных органов идентична.[138]

Более содержательными в аспекте определения полномочий и функций органов местного самоуправления в области градостроительства являются нормы ГрК РФ. В частности в ст. 8 Кодекса указывается на то, что полномочия этих органов устанавливаются в зависимости от категории муниципального образования поселений, муниципальных районов, городских округов.[139]

В ГрК РФ под органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов подразумеваются и представительные, и исполнительные органы. Например, ГрК РФ установлено, что документы территориального планирования поселений могут быть подготовлены совместно с иными органами местного самоуправления муниципальных образований, с органами исполнительной власти субъекта РФ. Инициатором такой подготовки могут быть органы местного самоуправления (исполнительные и представительные) (см. ч. 2, 3, 7 ст. 27 ГрК РФ). Органы местного самоуправления по своей инициативе могут направить проекты территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29 ГрК РФ). В ч. 6 ст. 24 ГрК РФ указывается, что утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах муниципальных образований, межсёленных территорий.[140]

Это означает, что в случаях, когда ГрК РФ не указывает на вид органов местного самоуправления, вышеназванные полномочия могут осуществлять и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления. Какие именно полномочия вправе осуществлять тот или иной органа местного самоуправления в муниципальном образовании определяется либо уставом муниципального образования, либо нормативным правовым актом муниципального образования.[141]

В ст. 8 полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в некоторых случаях совпадают, в некоторых – не совпадают. Например, полномочия поселений и городских округов совпадают при подготовке и утверждении генеральных планов и их публичном обсуждении и т. д.

Указанные в этой статье полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности детализируются в иных статьях ГрК РФ.[142]

Установление нормативными правовыми актами органов местного самоуправления состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка планов реализации таких документов регламентируются ч. 2 ст 18 ГрК РФ.

Представительный орган местного самоуправления поселения вправе утвердить генеральный план поселения и порядок внесения в него изменений (см. ч. 1 ст. 24 ГрК РФ). Решение о подготовке проекта генерального плана поселения принимает глава местной администрации поселения (см. ч. 2 ст. 24). Проект генерального плана поселения должен быть согласован в порядке, установленном ст. 25 ГрК РФ.

Представительный орган местного самоуправления поселения вправе принять решение об утверждении генерального плана ил об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку (ч. 3 ст. 24 ГрК РФ).

Глава местной администрации поселения вправе утвердить план реализации генерального плана поселения (см. ч. 1 ст. 26 ГрК РФ), но до утверждения генерального плана его проект должен быть публично обсуждён. Порядок организации и проведения публичных слушаний проектов генеральных планов в поселениях определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учётом положений ГрК РФ (см. ч. 2, 5, 8, 9 ст. 28).[143]

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах муниципальных образований межселённых территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (см. ч. 6 ст. 24 ГрК РФ).

Толкование понятия «правила землепользования и застройки поселений» дано в п. 8 ч. 2 ст. 1 ГрК РФ.

Решение о подготовке проекта землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного эонирования применительно ко всем территориям поселения, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Для подготовки проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации создаётся комиссия, утверждается её состав и порядок деятельности. Проект правил землепользования и застройки проверяется на предмет соответствия генеральному плану поселения, схемы территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Проект правил обсуждается публично (см. ст. 31 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, и в него могут вноситься изменения в порядке, определённом ГрК РФ (см. ст. 32 и ст. 33, ч. 14 ст. 46).

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными органами местного самоуправления. Они же обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, правил землепользования и застройки и утверждают её после проведения проверки на соответствие установленным ГрК РФ требованиям либо принимают решение о её направлении на утверждение главе местной администрации, отказе или направлении на доработку (см. ч. 1, 5, 9, 12 ст. 45, ч. 13 ст. 46).

Решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения по своей инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц. Этим же органом проводится проверка документации на соответствие требованиям, установленным настоящим Кодексом (см. ч. 1, 4 ст. 46).

Статьей 8 ГрК РФ органам местного самоуправления поселений предоставлено право, утверждать иную документацию по планировке территории, не указанную в ГрК РФ.

Разрешение на строительство в поселениях выдаётся уполномоченным органом местного самоуправления в рамках его компетенции по месту нахождения земельного участка. Разрешение на строительство может быть продлено (см. части 5, 20 ст. 51 ГрК РФ).

Разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, выдаётся по заявлению застройщика органом местного самоуправления, выдавшим разрешение на строительство (см. ст 55 ГрК РФ).

ГрК РФ также устанавливает полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности.

В подготовке документов территориального планирования муниципальных районов участвуют органы местного самоуправления муниципального района. Представительный орган местного самоуправления муниципального района имеет право утверждать документы и вносить изменения в схему территориального планирования (см. ч. 1 ст. 20 ГрК РФ).

Схема территориального планирования муниципального района подлежит согласованию, а в случае возникновения разногласий может создаваться согласительная комиссия (см. ст. 21 ГрК РФ).

Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации района (см. ч. 1 ст. 22 ГрК РФ).

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах межселённых территорий, а состав, порядок подготовки и утверждения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (См. ч. 6 ст 24 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке межселённых территорий на основании правил землепользования и застройки межселённых территорий осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района в соответствии с требованиями ст. 46 ГрК РФ.

Подготовка и утверждение документации по планировке территорий регламентируются ст. 45, 46 ГрК РФ.

Настоящим ГрК РФ предоставлено право, органам местного самоуправления муниципального района, утверждать подготовленную на основании документов территориального планирования муниципальных районов иную документацию по планировке территории за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.[144]

ГрК РФ предоставлено право органам местного самоуправления муниципального района выдавать разрешения на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенческих территориях.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях муниципальных районов, осуществляется органами местного самоуправления муниципального района путём сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учёта и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

Органы местного самоуправления муниципального района обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст. 57 ГрК РФ).

ГрК РФ установлены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

Полномочия органов местного самоуправления городских округов, указанные в пп. 1, 2, 3, 4, 5 ч. 3 комментируемой статьи совпадают с характером полномочий органов местного самоуправления поселений.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях городских округов, осуществляется органами местного самоуправления городских округов путём сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учёта и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности. Органы местного самоуправления городских округов обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст. 57 ГрК РФ).[145]

ГрК РФ установлены и иные полномочия органов местного самоуправления.

ГрК РФ в отношении органов местного самоуправления установлены не только полномочия, но и запреты. Так, органам местного самоуправления не разрешается принимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, если это не разрешено отдельным законом (см. ч. 4 ст. 9); не разрешается самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений и согласований) основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч. 4 ст. 37).[146]

Строительство в любом регионе Российской Федерации осуществляется только с разрешения муниципальных органов и под их контролем. Поэтому функции муниципального управления строительством, имея адресный характер, не дублируют, а дополняют функции государственного управления.

В этой связи представляет интерес проект Устава г. Самары, где в одном из пунктов депутатом Самарской городской Думы М. Матвеевым предлагается запрещать выдачу разрешений на строительство без учёта мнения населения и ввести обязательность публичных слушаний по проектам планировки территорий.[147]

Не менее важен вопрос о предпроектной и проектной подготовки строительства. Как установлено в ст. 49 ГрК РФ проектная документация подлежит согласованию с соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации определён перечень организаций, проводящих согласование предпроектной и проектной документации в особых случаях размещения объектов.[148] Одновременно, органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.[149]

Таким образом, все органы исполнительной власти и местного самоуправления в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им управленческие функции и полномочия в строительной сфере.

Оценивая перспективы совершенствования деятельности органов управления строительством, отметим, что за последние годы осуществлены серьёзные меры по активизации структуры управления строительством на уровне субъектов хозяйствования. Если на начальном этапе становления рыночных отношений в строительстве преобладали дезинтеграционные процессы – территориальные строительные объединения перестали выполнять функции ведущих корпоративных объединений, многие тресты были ликвидированы, а первичные подразделения вышли из их состава и стали действовать как самостоятельные производства (предпринимательские структуры), то в настоящее время во многих регионах наблюдается процесс восстановления (интеграции), и формирования на этой основе строительных объединений рыночного типа, обладающих значительным воспроизводственным, финансовым, научно-техническим потенциалом, способных реализовать крупные инвестиционные проекты и определять технический уровень развития отрасли. Примером могут служить такие акционерные общества, как «Южкузбасстрой», «Ульяновскстрой», «Воронежстройхолдинг», «Ростовшахтстрой». Начали функционировать финансово-промышленные группы. Получил развитие лизинг в строительстве.

Наличие органов управления по строительству, архитектуре и градостроительству как на федеральном, так и на региональном уровне способствует формированию строительных структур рыночного типа во всех сферах строительного комплекса. В качестве примера можно назвать акционерное общество – строительно-промышленную компанию «Средуралстрой», выполняющую функции генконтрактора и имеющую достаточно развитые инжиниринговые, маркетинговые и координационные структуры.[150]

В то же время исследование концептуальных основ построения системы органов управления градостроительным комплексом позволяет сделать вывод, что строительство во всём своём многообразии в настоящее время не сосредоточено в руках единого субъекта исполнительной власти; во всех сферах и на всех уровнях управления соответствующие отраслевые и межотраслевые органы ведут в значительном объёме строительные работы. Существенное значение имеет и тот факт, что жилищно-коммунальное строительство преимущественно находится в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В целом подводя итоги административно-правовому анализу вопросов организации и деятельности органов управления в области градостроительства, можно сделать вывод, что происходящее на современном этапе усиление интеграционных процессов в строительстве, промышленный аспект взаимоотношений между федеральными органами Российской Федерации и её субъектами обуславливает повышение роли и расширение полномочий этих органов по проведению единой экономической политики в строительной отрасли, усилению централизованных начал в разрешении основных вопросов, указанных в законодательстве, относящихся к совершенствованию управления в строительстве и их организационно-правовой направленности.

Контроль и надзор в сфере строительства представляет собой одну из разновидностей института административного надзора в России. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.

По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определённые направления его функционирования.

Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности – проверка законности и целесообразности как принимаемых решений, так и избранных форм и методов осуществления деятельности подконтрольным объектом. Целевое же назначение административного надзора уже – проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определённым нормам и правилам, т. е. законность.

Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьёзные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности – судебного и прокурорского надзоров. Основная цель административного надзора – обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также в деятельности граждан.

К специфическим признакам административного надзора относятся:

1) административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;

2) объектом административного надзора является неопределённый круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:

– все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчинённости и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические правила;

– субъекты, осуществляющие свою деятельность в определённых сферах, например, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в финансово-бюджетной сфере, в сфере оборота огнестрельного оружия, в сфере атомной энергетики;

– субъекты, находящиеся в определённых юридических состояниях (персонифицированный административный надзор), например, лица, освобождённые из мест лишения свободы, беженцы и вынужденные переселенцы.

3) важные свойства административного надзора – непрерывность (или жёсткая периодичность) и систематичность. Для обеспечения этих характеристик административный надзор определён как совокупность процедур, последовательно сменяющих друг друга. Более того, в некоторых случаях административно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве самостоятельного производства, имеющего чёткую стадийность. То есть в процессе осуществления надзора выделяются стадия возбуждения дела (момент начала проверки), стадия рассмотрения дела (непосредственное проведение проверяющих материалов), стадия вынесения решения (завершение проверки и принятие соотвтствующих актов);

4) в процессе административно-надзорной деятельности уполномоченные субъекты могут реализовать меры принудительного характера или непосредственно (сами), или направлять определённые материалы (представления, уведомления) в иные государственные органы, уполномоченные осуществлять властное принудительное воздействие;

5) при реализации административно-надзорных полномочий субъекты не могут выходить за пределы установленного круга вопросов, уже отмечалось, что содержание административно-надзорной деятельности строго ограничено – проверяется соответствие определённой деятельности или состояния установленным требованиям (нормам и правилам). Здесь важно подчеркнуть, что в рамках административного надзора устанавливаются исключительно вопросы законности, а не целесообразности;

6) административный надзор осуществляется в различных формах. Так, уполномоченные субъекты могут выполнять текущий надзор (например, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды), периодический надзор (например, осуществление ежегодных плановых проверок), предварительную надзорно-контрольную деятельность (например, выдачу разрешений (в том числе лицензий, допусков), заключений, проводить экспертизы);

7) действия и решения субъектов административного надзора могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.

Значимость административного надзора в современный период значительно возросла, что нашло своё отражение в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года (в ред. от 27 октября 2003 г.), где контрольно-надзорную деятельности регламентируют сразу несколько положений. Так, подпункт б) пункта 2 Указа определяет содержание контрольно-надзорных функций, под которыми понимается:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, а также издание индивидуально-правовых актов. Другое важнейшее положение Указа связано с унификацией статуса контрольно-надзорных органов. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбе с преступностью и общественной безопасности, является федеральная служба (служба).

Поэтому можно сделать вывод, что субъектами, обладающими в большей или меньшей степени полномочиями в сфере административного надзора, являются Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и другие службы, исчерпывающий перечень которых даётся в данном Указе.

Наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделённых полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Федеральные службы образуют структурные подразделения по территориальному принципу (инспекции). Компетенция и их структурных подразделений устанавливается в положениях об этих службах.[151]

Обращаясь к вопросам анализа строительного контроля, отметим, что он проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ, проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Обязанность осуществлять строительный контроль лежит, прежде всего, на лице, осуществляющем строительство (так называемый производственный контроль). Федеральными законами могут предусматриваться и особенности осуществления такого контроля. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»[152] предусматривает проведение производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль), осуществляемого в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Осуществлять строительный контроль – это право застройщика (заказчика) (технический надзор).

Застройщик (заказчик) может привлекать лицо, подготовившее проектную документацию, для осуществления авторского надзора. Так, согласно ст. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»,[153] архитектор и юридическое лицо на основании договора с заказчиком (застройщиком) имеют право осуществлять авторский надзор за строительством архитектурного объекта или по поручению заказчика (застройщика) быть его ответственным представителем на строительстве данного объекта, осуществляя контроль за качеством строительных материалов, качеством и объёмом выполняемых строительно-монтажных работ и финансовый контроль. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О производственной безопасности опасных производственных объектов»[154] в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

В случае если строительство, реконструкция и капитальный ремонт осуществляются на основе договора строительного подряда, то в соответствии со ст.749 ГК РФ заказчик также имеет право привлекать к осуществлению контроля и надзора за строительством и принятию от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком инженера (инженерную организацию) без согласия подрядчика. Привлечение инженера (инженерной организации) осуществляется, как правило, посредством заключения с ними договора поручения. Если инженер является работником заказчика, то, соответственно, он работает на основании трудового договора (контракта). При привлечении инженера (инженерной организации) их правомочия в отношении дачи подрядчику указаний и иные функции определяются в договоре строительного подряда.

В ч. 3–7 ст. 71 ГрК РФ закрепляются обязанности лица, осуществляющего строительство, по проведению строительного контроля, права застройщика (заказчика) (в случае осуществления строительства на договорной основе), устанавливается обязанность проводить контроль за выполнением работ, строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность объекта и контроль за которыми не может быть проведён после выполнения других работ или устранение недостатков которых не может быть проведено без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устанавливается обязанность письменного оформления актов, составляемых по результатам строительного контроля, а также замечаний застройщика (заказчика), привлекаемых им для осуществления строительного контроля лиц. Требование письменного оформления указанных замечаний и актов по результатам осуществления строительного контроля имеет важное значение. Такие документы должны в обязательном порядке учитываться при расследовании случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и ли юридических лиц в результате отступления от проектной локументации, нарушения требований технических регламентов.

Согласно Ч. 8 указанной статьи порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. В качестве таких нормативных правовых актов необходимо отметить Свод Правил СП 11110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», одобренный постановлением Госстроя РФ от 10 июня 1999 г. N 44,[155] и СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», одобренный постановлением Госстроя РФ от 19 апреля 2004 г. N 70.[156] Указанные документы носят рекомендательный характер.

Так, согласно СНиП 12-01-2004 при выполнении лицом, осуществляющим строительство, производственного контроля за качеством строительства следует выполнять следующие действия:

– входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком);

– приёмку вынесенной в натуру геодезической разбивочной основы;

– входной контроль применяемых материалов, изделий;

– операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций;

– оценку соответствия выполненных работ, результаты которых становятся недоступными после начала выполнения последующих работ.

При входном контроле проектной документации следует проанализировать всю предоставленную документацию, включая проект организации строительства и рабочую документацию, проверив при этом: её комплектность; соответствие проектных осевых размеров и геодезической основы; наличие согласований и утверждений; наличие ссылок на материалы и изделия; наличие перечня работ и конструкций, показатели качества которые влияют на безопасность объекта и подлежат оценке соответствия в процессе строительства; наличие предельных значений, контролируемых по указанному перечню параметров, допускаемых уровней несоответствия по каждому из них; наличие указаний о методах контроля и измерений, в том числе в виде ссылок на соответствующие нормативные документы. При обнаружении недостатков соответствующая документация возвращается на доработку.[157]

Входным контролем в соответствии с действующим законодательством проверяют соответствие показателей качества покупаемых (получаемых) материалов, изделий и оборудования требованиям стандартов, технических условий или технических свидетельств на них, указанных в проектной документации и (или) договоре подряда. При этом проверяется наличие и содержание сопроводительных документов поставщика (производителя), подтверждающих качество указанных материалов, изделий оборудования. При необходимости могут выполняться контрольные измерения и испытания указанных выше показателей. Методы и средства этих измерений и испытаний должны соответствовать требованиям стандартов, технических условий и (или) технических свидетельств на материалы, изделия и оборудование. Материалы, изделия, оборудование, несоответствие которых установленным требованиям выявлено входным контролем, следует отделить от пригодных и промаркировать. Работы с применением этих материалов, изделий и оборудования следует приостановить. Застройщик (заказчик) должен быть извещён о приостановке работ и её причинах.

Операционным контролем исполнитель работ проверяет: соответствие последовательности и состава выполняемых технологических операций технологической и нормативной документации, распространяющейся на данные технологические операции; соблюдение технологических режимов, установленных технологическими картами и регламентами, соответствие показателей качества выполнения операций и их результатов требованиям проектной и технологической документации, а также распространяющейся на данные технологические операции нормативной документации. Места выполнения контрольных операций, их частота, исполнители, методы и средства измерений, формы записи результатов, порядок принятия решений при выявлении несоответствий установленным требованиям должны соответствовать требованиям проектной, технологической и нормативной документации.[158]

В целях осуществления технического надзора застройщик (заказчик) может выполнять: проверку наличия у исполнителя работ документов о качестве (сертификатов в установленных случаях) на применяемые им материалы, изделия, оборудование, документированных результатов входного контроля и лабораторных испытаний; контроль соблюдения исполнителем работ правил складирования и хранения применяемые материалов, изделий и оборудования; при выявлении нарушений этих правил представитель технадзора может запретить применение неправильно складированных и хранящихся материалов; контроль соответствия выполняемого исполнителем работ операционного контроля указанным требованиям; контроль наличия и правильности ведения исполнителем работ исполнительной документации, в том числе оценку достоверности геодезических исполнительных схем, выполненных конструкций с выборочным контролем точности положения элементов; контроль за устранением дефектов в проектной документации, выявленных в процессе строительства, документированный возврат дефектной документации проектировщику; контроль и документированная приёмка исправленной документации, передача её исполнителю работ; контроль исполнения исполнителем работ предписаний органов государственного надзора и местного самоуправления; контроль соответствия объёмов и сроков выполнения работ условиям договора и календарному плану строительства; оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия выполненных работ, конструкций, участков инженерных сетей, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением исполнителем работ требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов; заключительную оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия законченного строительством объекта требованиям законодательства, проектной и нормативной документации… Для осуществления технического надзора застройщик (заказчик), при необходимости, может сформировать службу технического надзора, обеспечив её проектной и необходимой нормативной документацией, а также контрольно-измерительными приборами и инструментами.

Авторский надзор осуществляется на основании договора (распорядительного документа) и проводится, как правило, в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, а в случае необходимости – и начального периода его эксплуатации. При осуществлении авторского надзора за строительством объекта регулярно ведётся журнал авторского надзора за строительством, который составляется проектировщиком и передаётся заказчику. Основные обязанности лица, осуществляющего авторский надзор, заключаются в проведении выборочной проверки соответствия производимых строительных и монтажных работ, рабочей документации и требованиям строительных норм и правил, выборочного контроля за качеством и соблюдением технологии производства работ, связанных с обеспечением надёжности, прочности, устойчивости и долговечности конструкций и монтажа технологического и инженерного оборудования, своевременном решении вопросов, связанных с необходимостью внесения изменений в рабочую документацию в соответствии с требованиями ГОСТ Р 21.101– 97 «Основные требования к проектной и рабочей документации» и контроля за исполнением, информировании застройщика (заказчика) о несвоевременном и некачественном выполнении указаний специалистов, осуществляющих авторский надзор, для принятия оперативных мер по устранению выявленных отступлений от рабочей документации и нарушений требований нормативных документов. Лица, осуществляющие авторский надзор, вправе, а в случаях, предусмотренных федеральными законами или договором с застройщиком (заказчиком), обязаны участвовать в освидетельствовании скрываемых возведением последующих конструкций работ, от качества которых зависит прочность, устойчивость, надёжность и долговечность возводимых зданий и сооружений, и в приёмке в процессе строительства отдельных ответственных конструкций.[159]

Переходя к вопросу о правовом регулировании организации строительного надзора необходимо отметить, что в 2004 г. в ГрК РФ были закреплены понятия не только строительного контроля (ст. 53), но и строительного надзора. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 было утверждено «Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», в котором предусматривалось возложение на эту Службу полномочий по осуществлению надзора за деятельности уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность в области прочности, устойчивости, эксплуатационной надёжности зданий и сооружений.

Анализ действующих в стране нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области архитектуры и строительства, позволяет говорить о том, что в России стал складываться комплексный правовой институт государственного строительного надзора.

Статья 54 ГрК РФ определяет, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные, другие характеристики надёжности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ, либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или её модификацией.

Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен «Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации»,[160] которое было утверждено постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54. В субъектах Российской Федерации лишь в 2005 г. стала формироваться система и структура органов государственного строительного надзора. Например, администрация Воронежской области приняла постановление от 13 ноября 2005 г. N 1013 «Об инспекции архитектурно-строительного надзора Воронежской области».

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Государственный строительный надзор осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на выполнение государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства. Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти по осуществлению государственного строительного надзора нормативно разграничиваются.[161]

Задачами государственного строительного надзора являются:

1) предупреждение нарушений строительных норм и технических нормативов;

2) выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Должностные лица, которые выполняют государственный строительный надзор при проведении проверок, осуществляют следующие полномочия:

а) беспрепятственный доступ на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора, во время исполнения служебных обязанностей;

б) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журнала, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;

в) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;

г) составляют по результатам проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;

д) вносят записи о результатах проведённых проверок в общий и (или) специальный журнал;

е) составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях;

ж) осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.[162]

Государственный строительный надзор устанавливается в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Проверке подлежит соблюдение:

а) при строительстве – требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования;

б) при реконструкции – требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;

в) при капитальном ремонте – требований для капитального ремонта по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования.

Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор: а) в соответствии с программой проверок; б) в случае получения извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; в) в случае получения извещений органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства; г) в случае обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:

а) соблюдение требований к выполнению работ, предусмотренных при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте;

б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;

в) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществления государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;

г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентациями (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.

В рамках проводимой проверки орган государственного строительного надзора может использовать такие способы, как экспертиза, обследование, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов.

По результатам проведённой проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, который является основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются: вид нарушения; ссылка на нормативный правовой акт; технический регламент, проектной документацию, требования, которых нарушены; устанавливается срок устранения выявленных нарушений. В установленном законодательством порядке может применяться такая мера административного правового принуждения, как приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на определённый срок.

После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оценивается выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.[163]

При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не допускается осуществления иных видов государственного строительного надзора, кроме государственного строительного надзора.

В целом структура органов архитектурно-строительного надзора включает в себя: Главную инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора в составе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны РФ, её структурные подразделения в военных округах и на флотах; инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора субъектов Российской Федерации.

Данные органы, являясь субъектами административного права, осуществляют контрольно-надзорные полномочия в области строительства и реализуют правовой статус в системе следующих правоотношений:

1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в области строительства);

2) в управленческом процессе, т. е. при использовании управленческих процедур;

3) в административном процессе, т. е. в системе отношений, возникающих в связи с необходимостью обеспечения судебной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

4) в административно-деликтном праве, т. е. процессе применения органами архитектурно-строительного надзора и их должностными лицами мер административного принуждения к субъектам, нарушающим нормы градостроительного законодательства.[164]

Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора во исполнение возложенных на них задач осуществляют организационно-распорядительные, управленческие, контрольно-надзорные и юрисдикционные функции на различных стадиях строительства и производства строительных конструкций и изделий.

К составным частям правоохранительной деятельности органов архитектурно-строительного надзора относится: осуществление контрольно-надзорных функций; обеспечение исполнения норм права; рассмотрение дел об административных правонарушений в области строительства и применение административных наказаний.

В настоящее время практическое отсутствие соответствующей нормативной базы в сфере контроля, надзора, экспертизы, ввода объектов в эксплуатацию в развитие действующего законодательства о градостроительстве, говорит о возникающих проблемах, связанных с правоприменительной практикой ГрК РФ, многие положения, которого не могут действовать в силу непроработанности отдельных его положений, вследствие чего кодекс требует постоянного изменении его норм. Только со времени принятия ГрК РФ (2004 г.), в его редакцию трижды вносились существенные изменения в связи с противоречивостью ряда его норм.

Правовые нормы, регулирующие порядок создания и эксплуатации предприятий и иных хозяйственных объектов и определяющие экологические требования к ним, составляют правовой институт как административного, так и экологического права. Об этом свидетельствуют нормы, которые содержатся в разных нормативных актах в ФЗ «Об охране окружающей среды»,[165] «О Градостроительном кодексе РФ»,[166] «О Государственном земельном кадастре»,[167] «О разграничении государственной собственности на землю»,[168] «О Водном кодексе РФ»,[169] «О Лесном кодексе РФ»,[170] «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения РФ»[171] и др.

Анализ гл. 23 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что дела об административных правонарушениях в строительном комплексе вправе рассматривать определённые лица, а именно: начальник Главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора федерального органа исполнительной власти, его заместители, а также начальники инспекций государственного архитектурно-строительного надзора, их заместители.[172] Из этого можно сделать вывод, что в данной главе делается ссылка только на федеральный орган исполнительной власти. Однако на федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации, в частности на орган архитектурно-строительного надзора, законодатель не ссылается, хотя органы архитектурно-строительного надзора субъектов Федерации также решают подобные вопросы, в отличие от других статей КоАП РФ, где ссылка на указанные органы имеет место. Их этого следует, что в статью 23.56 КоАП РФ необходимо внести дополнения после слов «…исполнительной власти» – «субъектов исполнительной власти».

Общим, что объединяет эти правовые нормы, как справедливо заметил О. И. Крассов, является предмет правового регулирования.[173] И с этим выводом нельзя не согласиться потому, что таким предметом являются отношения по поводу создания и эксплуатации предприятий, различных зданий и сооружений, используемых в хозяйственных целях, т. е. объектов недвижимости.

Федеральный закон от 10 января 2002 N 7 «Об охране окружающей среды» ст. 37 конкретизирует требования при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений иных объектов,[174] а в ст. 38 уточняет требования при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов.[175]

За несоблюдение указанных нормативов надлежит компенсация вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, либо на добровольных началах, либо по решению суда.

На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среды, причинённый нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещён посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Согласно Федеральному Закону РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы возмещения вреда здоровью граждан: добровольное и государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий, катастроф. В развитие этого вопроса представляется необходимым принять федеральный закон об обязательном страховании ответственности физических лиц при проектировании и строительстве.

Несмотря на то, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации,[176] нам представляется, что следует внести дополнение в ст. 15 ГрК РФ в части обязательного размещения информации о принятии документов территориального планирования субъектов Федерации и территориального планирования муниципальных образований. Больше того, размещение информации должно касаться и генеральных планов и их проектов и могут размещаться на официальных сайтах (если таковые имеются). Подобные дополнения необходимо внести и в ст. 28, 31, 32, 39, 45, 46 ГрК РФ в части, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территорий. Что касается двух последних статей ГрК РФ то, в них необходимо внести изменения исходя из того, что градостроительные планы земельного участка могут подготавливаться и выдаваться по инициативе лишь правообладателей земельных участков, а не любых физических или юридических лиц.

Важная роль при осуществлении градостроительной деятельности отводится государственной экспертизе проектной документации, организационно-правовые отношения, которые возникают при её осуществлении и регулируются ст. 49 ГрК РФ.

В целом следует отметить, что данная статья является новеллой поскольку, в ГрК 1998 г. отсутствовала статья, посвящённая вопросам государственной экспертизы проектной документации.

В рассматриваемой статье чётко определены объект капитального строительства, проектная документация, которая не подлежит государственной экспертизе, предмет государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу.

Проектная документация подлежит государственной экспертизе независимо от источников её финансирования и формы собственности на объекты (предприятия, здания, сооружения), для которых она разрабатывается. Исключением из этого правила является документация на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.

Государственная экспертиза проектной документации осуществляется только федеральным органом исполнительной власти и подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время государственная экспертиза документации проводится на федеральном уровне Экспертным советом при Правительстве РФ, Главным управлением государственной ведомственной экспертизы при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.[177] Рассматривая проблемы осуществления государственной экспертизы проектной документации, следует отметить, что до 1 июля 2006 года в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ[178] в части положений, относящихся к государственной экспертизе проектной документации, действовала ст. 29 «Градостроительная экспертиза градостроительной документации» ГрК РФ от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ. В частности, этой статьёй было предусмотрено, что градостроительная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определённом настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия документации требованиями законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

На федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований. Что касается уровня территориальных органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, то здесь осуществляется государственная экспертиза градостроительной и проектной документации научно-исследовательс-ких работ, градостроительных разделов целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 29 ГрК РФ.

ГрК РФ 2005 года впервые включил государственную экспертизу проектной документации в состав главы шестой, зафиксировав её место и значение в системе общегосударственных правил в области строительства и инвестиционных проектов и процедур. Сравнивая предыдущий Градостроительный кодекс и последний, нельзя не обратить внимание на то, что в последнем ГрК РФ фактически произошло сужение самого предмета экспертизы и кардинальный пересмотр требований к составу создаваемой комиссии и соответственно к экспертируемой документации.

Предмет экспертизы был просто ограничен знаками проектной документации. Экспертиза предпроектной документации была вынесена за пределы компетенции государственной экспертизы, так как по пути, вся предпроектная стадия осталась вне ГрК РФ. Стало возможным влиять и на состав проектной документации благодаря пересмотру самого её смысла, её назначения.

Существовавший порядок (на основании Постановления Правительства N 1008 от 27.12.2000 г.)[179] предусматривал, что сводное значение по результатам проведения государственной экспертизы проектной документации должно содержать «совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учётом требований экологической и промышленной безопасности». Такое положение предопределяло до принятия последнего ГрК РФ основные требования к составу проектной документации. В настоящее время, в ГрК РФ в качестве главного назначения проектной документации обозначено обеспечение надёжности и благоприятной среды жизнедеятельности. Поэтому, согласно ч. 12 ст. 49 ГрК РФ, перестали являться необходимыми такие разделы проекта, как «Генеральный план и транспорт», «Технологические решения», «Управление производством и предприятием», «эффективность инвестиций». Это говорит о том, что разработка указанных, поскольку это связано с дополнительными финансовыми расходами. В этой связи состав проектной документации претерпит изменения, что может привести к негативным последствиям в части безопасности строительных объектов.

С учётом вышесказанного представляется необходимым принятие ряда федеральных законов, содержание которых бы включало в себя ряд технических регламентов: «О требованиях безопасности при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территории», «О требованиях безопасности при проведении инженерных изысканий для проектирования и строительства зданий, строений, сооружений», «О требованиях безопасности при проведении архитектурно-строительного проектирования зданий, строений, сооружений». Выполнение этих требований, будет обеспечивать безопасность градостроительной деятельности, проектируемых и строящихся объектов на основе утверждённых документов.

Далее, по нашему мнению, Министерству регионального развития РФ совместно с другими ведомствами необходимо разработать положение «О порядке расследования причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов в случае причинения вреда жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц». Данный нормативно-правовой акт, имеющий административно-процессуальную направленность, позволит более эффективно определить степень вины тех или иных должностных лиц.

В настоящее время актуален вопрос, связанный с архитектурно-строительным проектированием, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства и особенно с проектной документацией, предусмотренной статьями 47 и 48 ГрК РФ. Анализируя эти статьи, можно прийти к выводу, что проектная документация, связанная со строительным комплексом, не имеет региональных нормативов, поэтому возникает необходимость урегулировать в соответствующем правовом акте порядок принятия нормативов градостроительного проектирования на уровне субъектов Российской Федерации, то есть речь идёт о том, что необходимо внести изменения в ГрК РФ в части осуществления градостроительной экспертизы проектной документации.

Анализируя ГрК РФ, можно прийти к выводу, что ч. 7 ст. 54 в императивном порядке запрещает осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного данной статьёй. Однако с данным положением трудно согласиться.

Во-первых, указанное положение противоречит п. 9 ст. 55 ГрК РФ, предусматривающей необходимость предоставления заключения государственного пожарного надзора, в то время как в комментируемой статье указание на проведение такого вида надзора отсутствует.

Во-вторых, введение данной нормы было отложено до 1 января 2007 года. Этот срок в настоящее время наступил. Однако практически данная норма не действует в силу того, что на законодательном уровне не оценена необходимость проведения иных видов надзора при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте и соответственно не были внесены соответствующие изменения в ГрК РФ или иные федеральные законы.

В-третьих, решение о включении каких-либо видов государственного надзора в ГрК РФ, возможно, потребует пересмотра разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку в настоящее время проведение некоторых видов государственного надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, является полномочием только федеральных органов исполнительной власти.

Исследуем более тщательно различные административно-правовые аспекты указанной проблемы. Так, в частности, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»[180] предусматривается проведение государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе и при осуществлении строительной деятельности. Функции по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного надзора в области гражданской обороны возложены на МЧС России (Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года N 868).[181] Права государственных инспекторов при проведении государственного пожарного надзора закрепляются в Приложении к приказу МЧС России от 20 июня 2002 г. N 3023.[182] Государственный пожарный надзор должен осуществляться в соответствии с Положением о государственном пожарном надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 года N 820.[183]

Однако организаций и деятельность органов пожарного надзора, имеющихся, исходя из приведённого перечня правовых актов, достаточно широкую нормативную базу, в области строительной деятельности встретились с серьёзными препятствиями. Вызваны они в значительной мере существенным ограничением полномочий инспекторов Государственного пожарного надзора (ГПН) при вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства. В настоящее время на основе вступления в действие Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 206[184] исключается возможность инспекторов пожарного надзора участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий по выбору площадок под строительство и комиссий по приёмке построенных или реконструированных объектов, рассматривать и согласовывать градостроительную и проектно-сметную документацию, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение зданий, даже если у инспекторов имеются данные об отступлении от требований пожарной безопасности или отсутствия указанных требований. Кроме того, ГПН лишили права проводить выборочные проверки в организациях, выполняющих проектно-изыскательные работы, а также участвовать в согласовании инвестиционных проектов, разрабатываемых по решению органов государственной власти.

Однако, на наш взгляд, наиболее проблемными в этом случае является внесение изменений в ст. 55 ГрК РФ. Теперь, следуя её нормативному содержанию застройщику для получения разрешения на ввод любого построенного объекта, будь то жилой дом, торговый центр, офисное либо производственное здание не требуется заключения местного ГПН. Отношения между органами власти, уполномоченными выдавать разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и Госпожнадзором будут выстраиваться следующим образом. По запросу соответствующие должностные лица должны в десятидневный срок представить органам ГПН все необходимые сведения об отстроенных объектах. После чего в течение двух месяцев с момента ввода новостройки в эксплуатацию должностные лица территориального органа ГПН обязаны, как говорится в законе, провести «мероприятия по контролю за соблюдением требований безопасности». Как полагают специалисты ГПН, на практике это будет означать, что многократно увеличится вероятность ввода в эксплуатацию зданий с многочисленными нарушениями правил безопасности. Подобные нарушения встречались и раньше, причём в последние годы всё чаще. Примером могут служить объекты торговли в г. Тольятти, которые по мнению специалистов «растут как грибы после дождя».[185] В 2006 году на территории города окончено строительство 12 торгово-развлекательных комплексов и торговых домов, четыре были реконструированы, а также был проведён капитальный ремонт после пожара рынка «Журавль». Из этих объектов после соответствующей приёмки заключения органа ГПН были выданы только лишь ТК «Линкор», ТК «Велит», ТК «О Кей» и ТЦ «Миндаль». По остальным же были выданы особые мнения Госпожнадзора, предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности или возбуждены административные дела по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ с последующим направлением их в суд для вынесения решений о приостановлении деятельности объектов.

Таким образом, у ГПН ранее имелся реальный инструмент правового воздействия на недобросовестных застройщиков. Теперь же им остаётся по нарушениям, выявленным на уже действующем объекте, бесконечно выписывать предписания об устранении недочётов и постановления об оплате штрафа, которые потом месяцами рассматриваются в судах. А то, что подобных нарушений значительное количество, сомневаться не приходится – по данным ГПН г. Тольятти, в 2006 году из почти двухсот построенных зданий ни одно не было принято с первого раза. К примеру, квартиры в жилых домах не оборудовались пожарными кранами, дымовыми извещателями, сигнализацией, в подъездах, стены отделаны горючими материалами и т. д. Все эти нарушения требовали исправления и в большинстве случаев благодаря вмешательству Госпожнадзора были в конечном итоге исправлены.

Внося изменения в ГК РФ законодатели почему-то не придали должного значения тому факту, что нарушения норм безопасности чреваты большими материальными потерями и, зачастую, гибелью людей. При обсуждении изменений больше говорилось о сокращении слишком затянутых сроков сдачи сооружений «под ключ» и упрощения рутинной процедуры при их проектировании, строительстве и приёмке. Однако, когда происходит ЧП, как правило, критике подвергается не реальные виновники случившегося, а работники ГПН. В итоге федеральная власть по сути предоставила карт-бланш застройщикам, которые при отсутствии должного контроля, наверняка будут на всём экономить.[186]

Немаловажную роль в сфере строительства играет государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор – это деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Данный вид контрольно-надзорной деятельности представляет собой конкретную разновидность надведомственного контроля.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор имеет ряд особенностей, а именно:

1) согласно п. 1 ст. 51 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. N 52 (в ред. от 31 декабря 2005 г.)[187] данный вид надзора осуществляется во внесудебном порядке. Государственные санитарные врачи и их заместители в соответствии с компетенцией рассматривают материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства;

2) в порядке государственного надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера (например: проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода в эксплуатацию; эксплуатацию объектов производства, реализацию и применение продукции; использование водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и т. п.). Такая целевая направленность отличает государственный санитарно-эпидемиологический надзор от общего и ведомственного контроля, в задачи которых входит наблюдение за всеми сторонами деятельности подчинённых объектов и проверка исполнения ими общего законодательства;

3) предметом государственного санитарно-эпидемиологического надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов, включающих в себя различные факторы среды обитания человека;

4) государственный санитарно-эпидемиологический надзор распространяется на всех, кто обязан соблюдать общеобязательные правила, т. е. и на граждан, и на государственные, и на негосударственные организации;

5) субъекты государственного санитарно-эпидемиологического надзора применяют к поднадзорным объектам средства административного принуждения (предупреждение, пресечение, наказание, предусмотренные ст. 50, 51 закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и гл. 6 КоАП РФ);

6) для реализации задач государственного санитарно-эпидемиологического надзора созданы специальные органы – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения и её территориальные органы.

В соответствии с «Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации,[188] утверждённого Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 года

N 569, основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.

Основные направления деятельности органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора:

1) профилактика заболеваний в соответствии с создавшейся санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом её изменения;

2) контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

3) создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соблюдении санитарного законодательства;

4) государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование;

5) сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

6) спецификация продукции, работ и услуг и лицензирование видов деятельности, представляющих опасность для здоровья человека;

7) государственная регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции;

8) проведение социально-гигиенического мониторинга;

9) информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний;

10) гигиеническое воспитание и обучение населения;

11) привлечение к ответственности за нарушение санитарно-гигиенического законодательства.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор согласно ст. 44 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» включает в себя:

1) контроль выполнения санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

2) санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

3) меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;

4) контроль санитарно-эпидемиологической обстановки;

5) проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

6) разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий;

7) статистическое наблюдение в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учёт инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирование информационных ресурсов.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также её территориальные органы, созданные в установленном законодательством РФ порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте.

Законодательной базой деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является санитарное законодательство, которое основывается на Конституции РФ и состоит из Федеральных законов: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. (в ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 марта 2006 г. N 45-ФЗ),[189] «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2-002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36 – ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ),[190] «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. (в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г),[191] а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Органами и учреждениями государственного санитарно-эпидемиологической службы РФ Российской Федерацией в области строительства проводятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологические, гигиенические и иные виды оценок.[192]

Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности. Уполномоченные на то должностные лица наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, совершать иные процессуальные действия. За совершение санитарных правонарушений должностным лицам и гражданам могут быть назначены административные наказания в виде предупреждения и штрафа.

Главные санитарные врачи также вправе направлять в компетентные органы материалы о санитарных правонарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной и административной ответственности, кроме того, предъявлять требования о возмещении ущерба от вреда, причинённого здоровью граждан, и расходов лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлении людей.[193] В связи с этим считаем необходимым внести дополнение в ГрК РФ по этому вопросу, поскольку в данном Кодексе эта норма отсутствует.

Вопрос о санитарно-эпидемиологическом надзоре включает в себя санитарно-гигиеническое и градостроительное нормирование в сфере охраны окружающей природной среды, которое подразделяется на три группы: санитарно-гигиенические нормативы: предельно-допустимые нормы применения агрохимикатов, нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания; градостроительные нормативы.

Санитарно-гигиенические нормативы основаны на нормативном закреплении показателей состояния здоровья населения в зависимости от качества окружающей среды. Данный критерий этого норматива ориентирован на обеспечение здоровья человека. Порядок разработки и утверждения санитарно-гигиенических нормативов, а также требования, предъявляемые к ним, содержатся в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 37, 38).[194]

Санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ в соответствии с положением, утверждённым Правительством РФ от 24 июня 2000 года N 554.[195]

Нормативно-правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), которые устанавливают целый комплекс единых санитарно-эпидемиологических требований, охватывающих планировку и застройку городских и сельских поселений, продукцию производственно-технического назначения и др.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»[196] предусматривает проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды). Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды входит проверка соблюдения требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при строительстве, вводе в эксплуатацию производственных и других объектов, проверка выполнения требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, предъявление требований и выдача предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, приостановка хозяйственной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в в области охраны окружающей среды, привлечение таких лиц к административной ответственности (ст. 66). Кроме того, предусматривается, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется также муниципальный экологический контроль, при этом муниципальные инспектора в области охраны окружающей среды наделены полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов.

Статьёй 16 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[197] предусматривается проведение федерального надзора в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Порядок осуществления производственного контроля за соблюдением требований установлен постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 (в ред. от 1 февраля 2005 г. N 49).[198]

Согласно ст. 25 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»[199] органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п. 5.3 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору). Государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России осуществляет Минобороны России (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082).

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» предусматривает проведение государственного надзора за качеством строительства гидротехнических сооружений. Такой контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, за исключением строительства гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений (в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору),

Статьёй 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда.[200]

Одним из административно-правовых элементов осуществления строительного контроля является институт лицензирования, который представляет собой комплекс установленных условий, правил и процедур осуществления определённой деятельности.

Правовой режим лицензионно-разрешительной системы предполагает возможность получения специального правового статуса лишь ограниченному кругу субъектов, обладающему документально подтверждёнными познаниями, навыками, квалификацией. Кроме того, лица, получившие соответствующее разрешение (лицензии) связаны в своей деятельности нормативно установленными условиями и требованиями.

Нормативно-правовую основу разрешительной системы составляют как акты узкоспециальной направленности, т. е. акты, имеющие своим содержанием именно вопросы функционирования лицензионно-разрешительного режима (например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»[201]), так и общие акты, в которых лишь отдельные нормы регламентируют вопросы лицензионно-разрешительной системы (например, ГрК рФ).[202]

Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации” и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[203] лицензирование в области градостроительства с 1 января 2007 г. подлежит отмене, т. е. контроль должен прекратить своё существование и уступить место обязательному страхованию строительной деятельности. В организационно-правовом аспекте государственное лицензирование предполагалось заменить саморегулированием, когда допуск на строительный рынок будет осуществляться через обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО).

Однако на проблематичность принятия такого решения, его дискуссионность указывает тот факт, что его принятие уже дважды откладывалось и не имеет в настоящее время своей легитимной фиксации.

Между учёными, специалистами-практики обсуждался и обсуждается вопрос о необходимой отмены лицензирования в области строительства, проектирования и подготовки проектной документации. Можно выделить две основные точки зрения. Согласно первой позиции (А. В. Данилевский, Л. Г. Корчмарь, Н. М. Соницын и др.)[204] институт лицензирования в строительстве следует отменить, поскольку государство обладает иными механизмами обеспечения качественного осуществления строительной деятельности: это экспертиза проектной документации, ответственность за нарушение законодательства при выполнении инженерных изысканий, проектировании и строительстве, другие виды государственного контроля. Один из известных специалистов в области строительного права О. В. Сидоров в данном случае отмечает: «Лицензирование в строительстве себя не оправдало, и „Трансваальпарк” и Басманный рынок, и все обрушившиеся в 2005 и 2006 годах кровли крыш, и погребённые под ними люди – яркое подтверждение».[205]

Сторонники второй точки зрения (Карнизов М. Г., Соловьёв А. Н. и др.)[206] выступают против отмены лицензирования до принятия технических регламентов, поскольку наличие многочисленных строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не могут обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.

В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли, как отмечает В. Климов только в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, ведущих строительных, проектно-изыскательных, профессионально-творческих организаций (в первой половине 2006 г. поступила более 400 обращений). Свыше 95 % респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведённого Минэкономразвитием Российской Федерации высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведёт к увеличению числа аварий но объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке.[207]

О необходимости скорейшего решения проблемы на законодательном уровне свидетельствует то обстоятельство, что в июне 2007 года группа депутатов во главе с председателем думского Комитета по собственности В. Н. Плескачевским внесла в Государственную Думу РФ два важных законопроекта – «О внесении изменений в статьи 17 и18 Федерального Закона „О лицензировании отдельных видов деятельности” и „О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части замены лицензирования строительной деятельности”». Первый законопроект предусматривает сохранение действующей системы лицензирования до 1 июля 2008 года, поскольку альтернативная модель саморегулирования ещё не создана. Напомним, что по этой же причине сроки отмены лицензирования в строительстве переносились уже дважды.

Второй законопроект – носящий объёмный комплексный характер – направлен на подготовку законодательной базы нового механизма. В частности, Градостроительный кодекс РФ предлагается дополнить целым разделом из 80 статей, где будут детально отражены принципы и основы деятельности СРО, условия членства в них, а главное – механизм солидарной юридической и материальной ответственности за деятельность каждого члена. Гарантией такой ответственности станет компенсационный фонд, формируемый за счёт членских взносов. Если кто-либо из членов СРО причинит вред заказчику, нарушит условия договора, некачественно построит или вообще самоликвидируется, возмещение ущерба будет производиться за счёт компенсационного фонда.

Сегодня подобной ответственности не существует. Должностное лицо органа исполнительной власти, выдавшее лицензию строительной проектной или изыскательской организации, в дальнейшем не отвечает за её деятельность ни в дисциплинарной ответственности, ни в плане материальной ответственности.

Причина правового нигилизма в данном случае кроется в том, что подавляющая часть строительных объектов в России возводится строительными организациями с уставным капиталом в 70 тысяч рублей, создающимися, как правило, под возведение данного объекта. При этом, зачастую, не выполнив договорные обязательства такие организации самоликвидируются и претензии предъявлять в этом случае практически некому. Саморегулирование в строительной отрасли, успешно действующее во всём мире, по мнению разработчиков законопроекта, полностью исключит подобные ситуации.

Заметим, что следом за законопроектом В. Плюскачевского в Госдуму был внесён альтернативный проект о саморегулировании в строительстве, подготовленный председателем Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму Евгением Фёдоровым. В целом положения обоих законопроектов совпадают, однако, в проекте Фёдорова сделан акцент на защиту малых предприятий от возможной монополизации строительного рынка крупными корпорациями.

Существует и третий законопроект о замене лицензирования саморегулированием, разработанный Институтом экономики города. Однако, в Госдуму он ещё не внесён.

По мнению Президента Российского союза строителей Виктора Забелина, каждый из альтернативных проектов имеет свои сильные стороны и может быть принят за основу. В то же время, по оценке Забелина, у законопроекта Плескачевского больше шансов быть принятым. Поэтому в период между первым и вторым чтением было бы целесообразно максимально учесть в нём всё лучшее, что наработано авторами других проектов.[208]

Проанализируем создавшуюся ситуацию и выскажем свою точку зрения по возникшей проблеме. Как было отмечено выше основной задачей лицензирования является предварительный контроль и допуск на рынок компаний, предоставляющих услуги в соответствии с нормами действующего законодательства, в частности в области безопасности труда и строительных нормативов. В этом случае следует заметить, что государство не в состоянии обеспечить адекватную ответственность строительных компаний за допускаемые нарушения в сфере строительства. Административные штрафы за несоблюдение норм строительства не способны серьёзно повлиять на строительство компании. На строительные организации могут повлиять страховые компании, поскольку страховщик, выдавая полис, отвечает за действия строительной компании собственными денежными средствами, поэтому контроль качества со стороны страховых компаний осуществляются более тщательно.[209] Из этого следует, что прямая зависимость страховых тарифов от качества работы приведёт к тому, что строительным организациям будет выгоднее работать по общепринятым стандартам качества, учитывая, что, заключая договор страхования, страховщики обязаны будут проводить экспертизу строительной организации выезжая на объект, давая рекомендации по предотвращению возможных убытков. Таким образом, отказывая той или иной строительной компании в выдаче страхового полиса, страховщик тем самым оценивает профессиональный уровень этой организации.

Отсюда можно сделать вывод, что страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в Российской Федерации. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности обязывать страховать имущество (к которому может быть отнесён в частности, и строительный объект), если оно не является государственной или муниципальной собственностью. Поэтому для устранения данного пробела требуется законодательное введение обязательного страхования ответственности строителей и архитекторов перед третьими лицами в виде принятия Федерального закона «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».

Проведённое нами исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и об имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Наряду с уже обозначенными в предыдущих параграфах нашего исследования проблемами остановимся на исследовании тех, которые по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требующими своевременного организационно-правового решения.

Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства и проблемы связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью.

Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства.

Необходимо отметить, что в управлении строительством присутствуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идёт об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далёкой от «добропорядочности».[210] Рекламные объявления фирм – застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья.

В этой связи необходимо отметить, что организационно-правовой формой договора могут быть только договоры участия в долевом строительстве, которое осуществляет жилищные, жилищно-строительные и жилищно-накопительные кооперативы. Все другие формы договоров не основаны на текущем законодательстве и зачастую являются средством для разного рода мошеннических действий.

В аспекте применения мер административно-правового характера представляется необходимым запретить рекламу объектов, на возведение которых у строителей нет обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать компанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств.[211]

Сложность решения проблемы подчёркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе.[212]

При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества.[213]

Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при освещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки.[214]

В частности высказано мнение о том, что понятие «договор долевого участия в строительстве» отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И, договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон.[215]

Также надо признать обоснованной позицию Б.Л. Хаскельбурга в том, что термин «долевое участие в строительстве» однопорядковой юридической определённости не несёт, и «едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве».[216]

Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурно-бытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке.[217] Именно тем, что все возведённые недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и, было обусловлено существование такого термина, как «долевое участие в строительстве», отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведённый недвижимый объект.

Поскольку созданная за счёт государственных предприятий недвижимость являлась государственной собственностью, дольщики – предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведённых объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учётного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства.

Государственные органы – управления (отделы) капитального строительства исполкомов местных Советов выполняли функции заказчика и, аккумулируя денежные средства государственных предприятий, заключали с подрядными организациями договоры капитального строительства жилых домов, определяя содержание прав и обязанностей дольщиков. Советы контролировали распределение жилой площади между предприятиями пропорционально внесённым денежным средствам.

При отношениях такого характера отсутствовала самостоятельность предприятий в распоряжении возведёнными объектами. За исключением ведомственного жилья вопросы, связанные с заселением и последующей эксплуатацией многоквартирных домов, находилась в ведении местных Советов, которые несли расходы, связанные с содержанием объектов. Очерёдность предоставления жилья определялась на основании списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые велись местными Советами на основании списков, предоставляемых предприятиями.[218]

Несмотря на доминирование административно-правовой составляющей во всех строительных отношениях с участием предприятий и организаций, в тех случаях когда договоры о долевом участии в строительстве заключались предприятиями за счёт собственных свободных от планов деятельности денежных средств, в научной литературе предлагалось квалифицировать подобные соглашения как договоры о совместной деятельности.[219]

Выделение института совместной деятельности на фоне административных отношений проводилось на основе установления самостоятельного гражданско-правового юридического содержания данного, договора, определяемого наличием у дольщиков права на распределение квартир по своему усмотрению и участие в покрытии общих расходов и убытков.[220]

На сегодняшний день понятие «долевое участие в строительстве» при различных соотношениях правовых элементов и субъектного состава участников в договорной практике применяются без чёткой определённости юридического режима данных отношений. Учитывая, что природа экономических и правовых отношений в условиях рынка коренным образом изменилась и существовавшее административно-правовое регулирование долевого участия в строительстве в значительной мере уступило договорному, всё же отметим существующую организационно-правовую составляющую в указанном виде договоров которая находит своё проявление: 1) в наличии элементов организации и координации действий инвесторов со стороны императивных субъектов этих отношений – застройщиков; 2) в исключительности или превосходстве объёма управленческой компетенции администрации строительных организаций, нежели у инвесторов – физических и юридических лиц.

Совместный характер деятельности сторон вытекает из объединения их личного участия в строительстве объекта. Факт подписания договора несколькими лицами дольщиками (инвесторами) свидетельствует об осведомлённости каждого субъекта возникающих отношений о других участниках договора и предполагает наличие общего волеизъявления на осуществление строительства с указанием поименованных в договоре лиц, тем самым, придавая соглашению как общецелевой, так и координируемый характер.

Ближе к совместной деятельности договоры, по условиям которых в состав обязанности дольщиков входят действия, без исполнения которых осуществление строительства в определённом договором составе не представляется возможным. Роль организационно-правового регулирования в данном случае состоит в том, что застройщик (управленческий орган строительной организации), например, определяет какой из дольщиков будет получать участок под застройку, какой оформлять проектную документацию, далее – производить корректировку данной документации, выполнять строительные работы, оплачивать стоимость доли поставкой строительных материалов.

То есть при таком соотношении обязанностей дольщиков возведение объекта возможно только под условием объединения их действий с применением всех элементов управления: организации, регулирования, координации и необходимого (в договорных рамках) контроля. Как показывает изучение практики осуществления долевого строительства дольщики совместно с заказчиком[221] оформляют акты выполненных работ, осуществляют контроль за ходом и качеством строительства, имеют право требовать устранения недостатков.[222]

Анализ приведённых условий свидетельствует о личном участии дольщика в управлении строительными делами наряду с заказчиком и является отличительным признаком наряду с договором простого товарищества эксклюзивного организационно-правового договора.

Важность личного характера участия в строительстве не умаляется и в том случае, если все дольщики обязуются предоставить денежные средства для оплаты строительства объекта. Организационный характер отношений исходит из общности объединения усилий дольщиков, направленных на достижение единого производственного результата. Участие дольщиков в разрешении вопросов строительства может рассматриваться как участие в управлении общими делами.

Принимая во внимание многообразие моделей управленческих отношений, возникающих при долевом строительстве, их правового обоснования, следует рассмотреть вопрос о том, какие принципиальные варианты моделирования отношений возникают при организации долевого участия в строительстве.

Схемы отношений с дольщиками предопределяются тем, «на чьей стороне» находятся дольщики: выполняющей строительные работы подрядной организации или же заказчика, оплачивающего выполнение работ подрядной организации. Экономической предпосылкой заключения таких договоров чаще всего являются недостаточность у заказчика или подрядчика денежных средств, необходимых для финансирования строительства.

Когда многоквартирный дом возводится специализированной организацией, например, домостроительным комбинатом, с целью последующего отчуждения квартир третьим лицам, отношения между строительной организацией и дольщиками отражают в большей степени черты подрядного обязательства, потому что денежные средства дольщиков привлекаются для того, чтобы строительная организация выполнила строительные работы и передала им результат в виде квартир дольщикам. Создавая определённое количество квартир для дольщиков, часть помещений подрядная организация может построить для собственных нужд. При этой модели организационно-правовая составляющая – минимальна.

Если договоры с дольщиками заключает заказчик по договору строительного подряда, то денежные средства дольщиков привлекаются заказчиком для того, чтобы оплатить подрядчику стоимость выполняемых строительных работ. В отношениях между дольщиками и заказчиком отсутствует ярко выраженный подрядный характер и на первое место выступают управленческие организационно-правовые отношения.

Многочисленность заказчиков заставляет строительную организацию в целях упорядочения их действий настаивать на включении в условия договора обязательных организационно-правовых элементов.[223]

Сложность в определении и разграничении правовой природы отношений, возникающих с участием дольщиков ввязывает необходимость в корректировке законодательства. Так, изучение Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» даёт нам основания сделать вывод о необходимости дополнения в ч. 1 ст. 1 этого закона положением о возможности расширения перечня допускаемых законом случаев привлечения денежных средств граждан с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у граждан может возникнуть право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, а не только право вложения средств в соответствии с настоящим законом и законодательством Российской Федерации о жилых накопительных кооперативов. Целесообразно допустить возможность привлечения денежных средств граждан, в случаях, предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Было бы правильным устранить необоснованное установление солидарной ответственности по долгам застройщика банками, представившими кредит застройщику.

Для эффективной реализации положений Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» представляется необходимым издать приказ Минюста России о разработке и принятии инструкции об особенностях государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, ограничений в обременении прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества.

Исследование организационно-правового и экономического содержания отношений между инвесторами, застройщиками и органами исполнительной власти даёт основание считать, что в них превалирует стремление застройщиков к получению денежных средств инвесторов на самом начальном этапе жилищных проектов.[224] В тоже время Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. ввел запрет на привлечение средств частных инвесторов до момента получения разрешения на строительство.

Из этого следует, что организационно-правовые отношения, возникающие между застройщиками и инвесторами, должны быть урегулированы на достроительной стадии. Закон запрещает эту экономически объективную форму финансирования, вынуждая участников рынка искать различные «лазейки».

Исследуя правовые аспекты проблемы, можно предложить корректировку указанного закона: во-первых, предоставив застройщикам рассрочку в выплате доли города на всю продолжительность проекта; во-вторых, комбинируя долю города в натуральном (метрами) и стоимостном выражении; в-третьих, за счёт государственных целевых программ кредитования предприятий строительной индустрии, то есть кредитования не на потребление, которое увеличивает спрос, а производства – для увеличения предложения жилья на рынке; в-четвёртых, за счёт упрощения и чёткой нормативной регламентации самой достроительной стадии, когда инвесторы были бы хорошо информированы о её этапах и о том, куда конкретно в органах власти обращаться для решения возникающих в ходе проекта проблем. Думается, что указанные предложения могут найти соответствующую фиксацию в Федеральном законе «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов». По вышеуказанному закону инвестор, как сторона договорных отношений имеет право даже за самые незначительные нарушения договора потребовать штраф со строительной организации. В то же время, если дольщик будет вносить платежи с опозданием, строительная организация в соответствии с положениями Закона не имеет правовых полномочий по привлечению к ответственности. То есть ситуация складывается абсурдная: дольщик не производит своевременно оплату, компания не получает необходимых денежных сумм, при этом дольщик, действуя на основе Закона, вправе выдвинуть требование о значительной компенсации. Отсюда можно сделать вывод, что строительные организации вынуждены компенсировать собственные риски, увеличивая стоимость жилья.

Учитывая сложность ситуации нам представляется, что было бы правильным, если бы Министерство юстиции Российской Федерации разработало специальную инструкцию под названием «О регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья».

В целом указанном федеральном законе представляется необходимым закрепит защиту прав и интересов граждан и юридических лиц, вкладывающих средства в строительство жилья и иных объектов недвижимости (за исключением объектов производственного назначения) в порядке долевого участия. В частности:

– снижение рисков участников долевого строительства за счёт установления обязанности застройщиков по раскрытию информации как о самих застройщиках, так и о проектах жилищного строительства («проектная декларация»);

– установление обязательных условий, порядка заключения, изменения и исполнения договоров участия в долевом строительстве;

– обязательность учёта договоров участия в долевом строительстве для недопущения передачи на одну строящуюся квартиру или иной объект долевого строительства одновременно нескольким лицам;

– обеспечение возврата застройщикам средств участников долевого строительства при невыполнении договора путём установления залога земельного участка и строящегося объекта;

– государственный контроль над долевым строительством;

– установление административной ответственности за привлечение средств на строительство лицом, не имеющим на это право, за опубликование недостоверной информации в проектной декларации, за нарушение требований к отчётности застройщика.

Оценивая возможности совершенствования правовой организации управления строительным комплексом в России, следует обратить внимание на то, что в данном аспекте весьма эффективной мерой может стать внедрение экологического страхования. Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7 «Об охране окружающей природной среды»[225] (ст. 23) определены правовые основы введения экологического страхования предприятий, учреждений и организаций. Однако, как показывает практика нормы этого Закона реализуются далеко не в полном объёме.[226]

В целях усиления роли экологического страхования в прогнозировании, предотвращении ликвидации последствий экологических аварий должна проводиться обработка мероприятий по развитию экологического страхования в ряде регионов страховыми организациями и взаимодействующими с ними природоохранными органами и природопользователями. Подобные работы по развитию экологического страхования в настоящее время ведутся по согласованию с административными и территориальными природоохранными органами только в Архангельской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской областях, городах Санкт-Петербург, Саратов, Вятка, Электросталь. В числе ближайших задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования экологических норм на федеральном уровне должно быть восстановление, укрепление и развитие самостоятельной надзорной, контрольной природоохранной системы как со стороны Администрации Президента РФ, так и со стороны Правительства РФ, Другим не менее важным направлением развития нормативно-правовой базы в сфере охраны природной среды должно быть достаточное финансирование федеральными, региональными, местными властями и предпринимателями реальных природоохранных программ, проектов и конкретных мероприятий.

В региональном аспекте для совершенствования нормативно-правовой базы в природоохранной и ресурсоспособной сфере требуется дифференциация экологических норм. Примером такой дифференциации может служить сооружение систем магистральных нефти и газопроводов. Охрана окружающей среды при строительстве трубопроводов должна осуществляться путём выполнения дополнительных природоохранных мероприятий, относящихся к строительному комплексу. Такие как: размещение сооружений, строительных баз, обслуживающих объектов и транспортных систем с учётом экологических требований; строительство и эксплуатация очистных сооружений и устройств; применение природосберегающих строительных технологий и специальных машин и механизмов, оказывающих минимальное воздействие на природу, и др.

При изучении административно-деликтных аспектов совершенствования управленческой деятельности в области градостроительства нельзя обойти вниманием вопросы административной ответственности, которое имеет место в данном случае имеет специфические особенности. Указанная специфика более ярко видна при анализе ст. 9.4 КоАП (нарушение требований нормативных документов в области строительства) и заключается в том, что рассматриваемое правонарушение состоит в нарушении обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утверждённых проектов и других нормативных документов в области строительства при выполнении различных видов строительных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. В ч. 1 ст. 9.4 КоАП для привлечения не только к административной, но и, в некоторых случаях, к уголовной ответственности достаточно самого факта нарушения требований. Например, в строительной сфере – госстандартов, технических условий, строительных норм и правил, и других нормативных документов. Однако, для привлечения к ответственности в строительном комплексе в соответствии с ч. 2 данной статьи необходимо ещё наличие квалифицирующего признака. Этот квалифицирующий признак проявляется, например, при нарушении указанных правил и норм, наступлении определённых последствий, выражающихся, например, в потере несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижении прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий.

В развитие рассматриваемого вопроса необходимо подчеркнуть, что административная ответственность широко применяется как в градостроительстве, так и жилищных и земельных правоотношениях.

Необходимо заметить, что административная ответственность в сфере строительства наступает и в том случае если строительные организации не создают обустроенных подъездных путей к стройплощадкам, ограждений в местах производства строительных и дорожных работ, при самовольном вскрытии проезжей части и т. д. За подобные нарушения административная ответственность предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ «Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других, дорожных сооружений», в соответствии с которой должностные лица подвергаются штрафам в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, юридические лица от двухсот до трехсот МРОТ. При этом административное правонарушение сочетается с экологическим правонарушением.

Конкретизируя этот вопрос, нужно отметить, что административное и экологическое законодательство тесно связаны между собой и дополняют друг друга. Так, ст. 48 Закона «Об охране окружающей природной среды» содержит составы экологических правонарушений административных проступков, за совершение которых должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации могут быть привлечены к административной ответственности, о чём уже было сказано выше. К ним можно отнести следующие экологические правонарушения:

– несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей среды;

– невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также представление заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений;

– нарушение экологических требований при планировании, технико-экологическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов и др.

Исходя из приведённого анализа, можно предположить, что применение административной ответственности за правонарушения в области строительства предусматривает реализацию мер административной ответственности хозяйствующих субъектов, содержит материально-правовые нормы, устанавливающие основания и меры административных санкций, и процессуальные нормы, определяющие порядок их реализации.[227]

Рассматривая понятие административной ответственности в области строительства, куда органично входят такие санкции, как предупреждение, штраф, лишение специального права на осуществление строительной деятельности и др., необходимо заметить, что чёткого понятия административной ответственности в рассматриваемой сфере не усматривается ни в КоАП РФ, ни в ГрК РФ.

Тем не менее КоАП РФ содержит ряд составов, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, в той или иной мере относящиеся к рассмотрению строительного комплекса, а именно непосредственно к категории административных правонарушений в области охраны собственности относятся:

– Ст. 7.1 КоАП РФ – это самовольное занятие земельного участка. самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; ч. 1 ст. 7.2 – уничтожение межевых знаков границ земельных участков; ст. 7.10 – в части самовольной переуступки права пользования землёй; ст 8.7 – невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространённые полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных. изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; ст. 8.8 – использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов ухудшающих качественное состояние земель.

Как видно из приведённых однотипных административных правонарушений, в одном случае объектами правонарушений являются общественные отношения по поводу собственности на землю и установленной государством порядок возникновения прав на землю и её использованию, в другом случае объектом правонарушения является право собственности на землю и установленных порядок пользования земельными участками.

И в том и в другом случае вопросы строительства не остаются в стороне и напрямую связаны с правовыми аспектами, поскольку объективной стороной правонарушения является действие, направленное на самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка без оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель вправе:

– главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместитель;

– главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители;

– главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2002 года N П/283 упразднены комиссии по контролю за использованием и охраной земель, образованные для рассмотрения дел о нарушениях земельного законодательства, и утверждён перечень должностных лиц территориальных органов Росземнадзора, одновременно по должности являющихся соответствующими государственными инспекторами по использованию и охране земель, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со своей компетенцией, определённой ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Необходимо отметить, что с 1 октября 2005 года в Российской Федерации действует новая норма Земельного кодекса, в соответствии с которой участки под массовую застройку и жилищное строительство должны выставляться на аукционах, что раньше в законодательстве не было закреплено. Больше того, с введением указанной нормы муниципальные власти должны проводить аукционы среди строительных компаний, а объявления о торгах размещаться в СМИ и на Интернет-сайтах органов власти.[228]

Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС) при обнаружении коррупции в строительной отрасли намерена по каждому конкретному случаю нарушения закона возбуждать административное производство и выносить предписание органам власти. А это означает что после получения предписания должностные лица, ответственные за этот участок работы, должны будут признать недействительной процедуру выделения земли и повести аукцион. Затем, если в течение месяца ФАС не получит подтверждающих документов об аукционах, нарушители будут подвергнуты наказанию в виде штрафов по нормам КоАП РФ на 20–30 МРОТ. Других наказаний законодательством не предусмотрено.

Анализ статей центральных и региональных российских газет за 2001–2006 годы[229] показывает, что многие строительные организации вынуждены вести незаконное строительство. И «в такое положение их поставила, как ни странно, государственная власть».[230] Речь идёт о том, что, например, выделенные земли в городе Тольятти по распоряжению мэра предварительно согласовывались, что в соответствии со ст. 31 Земельного кодекса РФ являлось нарушением. Однако желающим строить в г. Тольятти предлагалось заключать другие договора – о непредставлении земельного участка третьим лицам на срок проектирования, как правило, на 3 года. Такой подход был выгоден мэрии города Тольятти сразу в нескольких аспектах. Во-первых, денежные суммы за предоставление земли направлялись бы только в местный бюджет.[231] Во-вторых, договор о непредоставлении не нужно было нигде регистрировать. В-третьих, можно было иметь финансовые поступления за землю одновременно как минимум с двух юридических лиц. Возникает вопрос, почему? Потому, что на согласованном земельном участке вполне могли располагаться какие-нибудь временные объекты, например, автостоянка. Таким образом, поступление денежных средств было возможно с двух сторон – от будущего застройщика и от владельца временных объектов, что является противозаконно.

Изменение коснулось всех строительных организаций, которые после 1 октября 2005 года, получив предварительное согласование на земельные участки, не могут зарегистрировать договора и их аренды, в связи с тем, что для регистрационной палаты распоряжение мэра о непредоставлении земельных участков третьим лицам не является официальным нормативным актом, а требуется проводить аукционы.[232]

Исследуя указанную проблему, нельзя не обратить внимание на содержание ст. 8.1 КоАП РФ, которая предусматривает, что несоблюдение требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов также влечёт определённые санкции.

В соответствии с упомянутой выше ст. 9.4 КоАП РФ нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утверждённых проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий влечёт наложение административных санкций. В результате исследования можно сделать вывод, что правонарушения, предусмотренные данной статьёй, посягают на правомочное осуществление деятельности в области строительства.

Административная ответственность предусмотрена и за нарушение установленного порядка строительства объектов, приёмки, ввода их в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ). В то же время, состав правонарушения, предусмотренного данной статьёй, заключается в осуществлении без разрешения строительства зданий производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых помещений, а также объектов индивидуального строительства (самовольная застройка).

Нарушение правил приёмки и ввода в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, также влечёт наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц.

Некоторые особенности административной ответственности в области строительства как особой разновидности юридической ответственности выделяет А. Б. Агапов:

– она налагается за правонарушения, не представляющей высокой степени общественной опасности;

– всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица, в правоотношениях участвуют должностные лица, наделённые полномочиями органами исполнительной власти;

– наступает преимущественно в сфере общегосударственных интересов.

Анализируя материально-содержательную сторону вопроса, нужно отметить, что наличие административных правонарушений в области строительства обусловлено рядом причин. К ним можно отнести недостаточную материальную базу многих предприятий, задействованных в сфере строительного комплекса; использование некачественного сырья и компонентов строительных материалов; слабый производственный и специальный строительный контроль; задержка выплаты заработной платы; высокий уровень теневых операций; стремление получить прибыль любой ценой; некачественная подготовка специалистов строительными вузами.

Анализируя административные правонарушения и ответственность в строительства, мы приходим к выводу, что в условиях общественного развития рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности властные методы регулирующего воздействия остались прежними, особенно в сфере экономики, куда и относится градостроительный комплекс.

С принятием нового КоАП РФ значительно расширился круг субъектов административной ответственности, вновь восстановилась административная ответственность за правонарушения в области строительства юридических лиц различных организационно-правовых форм собственности.