КРЕДИТ МВФ: НЕУДАЧНАЯ ПОПЫТКА

Летние переговоры с МВФ о предоставлении крупного чрезвычайного кредита оставили странное впечатление. Сначала, после того, как в июне российские власти официально обратились с просьбой о предоставлении кредита, МВФ реагировал на это обращение довольно прохладно. В Вашингтоне отчетливо видели, что российские реформы буксуют, что Правительство не решает наиболее острых проблем, что принимаемые решения не воплощаются в жизнь.

Из письма М. Камдессю С. Кириенко

(9 июля 1998)

…На меня произвели большое впечатление ответственный и серьезный подход, который Вы и Ваше правительство приняли в вопросе укрепления ситуации в налогово-бюджетной сфере и в разъяснении Ваших планов Государственной Думе и российскому народу. Конечно, мы оба понимаем, что составление планов – это одно, а фактическая работа по коренному улучшению ситуации в налогово-бюджетной сфере, которое необходимо в настоящее время, требует огромных и длительных усилий всех заинтересованных сторон, от ответственного работника самого высокого ранга до простых налоговых инспекторов. Оно требует также от всех субъектов хозяйствования страны и от ее населения в целом желания приспособиться к изменениям в налогово-бюджетной сфере. Я говорю это потому, что хочу, чтобы Вы знали: международное финансовое сообщество ищет свидетельства не только того, что у Вас имеются планы коренного улучшения положения в налогово-бюджетной сфере, но и того, что руководство страны – как на региональном и местном уровнях, так и на общенациональном уровне – поддерживает эти планы и обязуется обеспечить их полное выполнение…

Я очень сильно надеюсь, что в ближайшее время может быть достигнуто соглашение и восстановлена стабильность на финансовых рынках с тем, чтобы внимание Вашего правительства могло быть вновь сосредоточено на долгосрочной программе структурных реформ, которые еще не осуществлены…

Позднее, после выделения России очередного транша кредита в конце июня переговоры пошли стремительно и интенсивно: похоже, МВФ попал в плен своих процедур и традиций.

Выделение России очередной порции кредита (после того как рассмотрение этого вопроса откладывалось в течение двух месяцев) в глазах всех означало, что по мнению МВФ процесс реформ в России идет должным образом, что согласованная программа действий выполняется, что основные параметры экономической ситуации находятся под контролем властей и не дают оснований для беспокойства. В то же время, глубина российского кризиса, как в части платежного баланса, так и особенно в части бюджета, становилась все более явственной. Аналитики сходились во мнении, что новые внешние заимствования для России невозможны – лимит доверия к обещаниям властей оказался исчерпанным. Единственным фактором, который мог серьезно изменить сложившуюся ситуацию, по общему признанию, становился крупный кредит МВФ, размеры которого оценивались в 6—8 млрд долларов. Отказ МВФ в предоставлении такого кредита неизбежно толкал Россию в пучину кризиса. Кроме того, Фонд, если бы отказ в предоставлении кредита мотивировался критикой политики российских властей, никак не смог бы объяснить в такой ситуации, почему двумя неделями раньше решение о предоставлении кредита было принято.

Помимо этого, складывалось ощущение, что участие в них А. Чубайса в качестве главы российской делегации оказало магическое воздействие на МВФ. Несмотря на внешнюю жесткость позиции Фонда по многим вопросам, на достаточно далеко идущие требования в области экономической политики в будущем, в целом согласие было достигнуто достаточно быстро. Итоговый документ был подписан уже 13 июля.

Основная часть дискуссий развернулась по проблемам экономической программы на 1999 год, а вторая половина 1998 года считалась полностью согласованной. И, видимо, это одна из загадок ситуации. Банку России было абсолютно понятно, что без существенной кредитной поддержки со стороны МВФ российский бюджет не сможет продержаться и двух месяцев. Уровень доходов бюджета не повышался, возможности новых заимствований были совсем иллюзорными, а объем обязательных платежей по обслуживанию государственного долга продолжал возрастать. Вместе с тем, на переговорах Минфин постоянно говорил о том, что до конца года «весь бюджет просматривается без особых проблем», и не настаивал на получении какой-либо части первого транша большого кредита. Сотрудники МВФ обладали не меньшим объемом информации о происходящем в России и обязаны были видеть тяжелейшее положение бюджета и сосредоточить основные усилия на переговорах именно на данном направлении. Но этого не произошло. По всей видимости, в ходе переговоров МВФ исходил из той предпосылки, что основная причина кризиса в России – утрата доверия со стороны инвесторов из-за недостаточного уровня валютных резервов России[57]. Только этим можно объяснить тот факт, что МВФ так быстро согласился предоставить громадные средства для пополнения резервов Центрального банка[58]. Видимо, упор делался на то, что это решение сможет переломить отношение инвесторов к российской ситуации.

Из сопроводительного документа МВФ к запросу Россией программы поддержки

(июль 1998)

С учетом нынешнего состояния рынка глубокая налогово-бюджетная корректировка, предусмотренная планом правительства, безусловно необходима. Властям следует приложить решительные усилия, чтобы убедить рынок в том, что их налогово-бюджетная позиция посильна в среднесрочной перспективе и что их общий дефицит поддается финансированию… Стратегия проведения корректировки справедливо акцентирует внимание на стороне доходов и изменениях в законодательно закрепленной налоговой базе, однако усилия налоговой администрации также следует активизировать. До сих пор эти усилия не оправдали надежд… Однако единственно возможный в рамках программы подход к решению нынешних трудностей пролегает через неуклонную и активную политическую поддержку трудных мер. Финансовые рынки положительно отреагировали на провозглашение программы корректировки, но в случае спада в реализации этого курса сохранить доверие будет невозможно, и, таким образом, любая пробуксовка может оказаться критической…

Не следует недооценивать рисков программы. Сотрудники фонда обнадежены тем, что нынешнее правительство решительно выступает за реформы, относительно независимо от традиционных привилегированных групп России и президент и парламент оказывают поддержку в важных областях. Однако следует иметь в виду, что правительство не пользуется широкой поддержкой и должно будет противостоять давлению сильных кругов в региональных и местных органах управления и на предприятиях. Кроме того, до сих пор налогово-бюджетные проблемы по-прежнему трудноразрешимы, банковский сектор уязвим, а цены на ключевые статьи экспорта могут оставаться заниженными…

Очевидно, что фонд принимает на себя в России исключительные риски. Страна пережила недавно кризис бюджетного финансирования, и нет уверенности в том, что подобный кризис не произойдет в будущем. Россия потратила гораздо больше времени, чем ожидалось, на то, чтобы провести свою стабилизацию, и это усугубляет ее слабости в глазах иностранных инвесторов. Кроме того, сроки возврата доверия рынка и дальнейшее укрепление российской экономики сопряжены с большой неопределенностью, и это вызывает серьезное сомнение относительно своевременного осуществления Россией платежей Фонду. Только активная и решительная реализация в рамках проводимой политики комплекса мер, принятых в поддержку нынешней программы, снизит уязвимость, проявленную Россией по отношению к внешним потрясениям, и гарантирует ресурсы Фонда, подвергаемые в настоящее время риску. Сотрудники и руководство фонда указывали высшим властям в России, что им следует прилагать усилия в основном в трех областях, чтобы минимизировать возможность будущих финансовых кризисов: (1) укреплять государственные финансы, особенно увеличивать поступление доходов и установить строгий контроль за государственными расходами; (2) совершенствовать управление на каждом уровне и (3) повышать жизнеспособность банковской системы.

Накануне заседания Совета директоров МВФ, назначенного на 20 июля, Государственная дума отвергает ряд предложений Правительства, направленных на повышение доходов бюджета, а Администрация Президента категорически возражает против принятия законодательно обусловленного решения, позволяющего улучшить финансовое положение Пенсионного фонда. В глазах МВФ власти России явно демонстрируют свое непонимание остроты ситуации и полное нежелание предпринять какие-либо действия по ее выправлению, но… выбора у МВФ уже не остается: отказ от рассмотрения программы означает резкое ухудшение ситуации на российском рынке, рассмотрение и принятие положительного решения оставляет некоторые шансы на преодоление кризиса. Утопающий хватается за соломинку: программа рассматривается, решение о предоставлении помощи принимается, но сумма первого транша уменьшается на 20% – с 5,6 млрд долл. до 4,8 млрд долл. Итак, не сделав никаких реальных шагов по преодолению кризиса, Россия получила чрезвычайный пакет международной помощи.

Пакет был действительно впечатляющим, общая его величина оценивалась в 22,7 млрд долларов. При этом наиболее существенная часть средств должна была быть получена Россией уже в 1998 году Общая сумма кредитов в этот период должна была составить более 15 млрд долларов: МВФ планировал предоставить 5,6 млрд долл. в конце июля, два транша по 2,8 млрд долл. в октябре и декабре и два транша по 670 млн долл. в сентябре и ноябре; к этому добавлялись несколько кредитов Мирового банка на сумму около 2 млрд долл. и кредит Правительства Японии на сумму 600 млн долл.

Но была у этого пакета помощи и слабая сторона: обычно, когда такая помощь предоставлялась другим государствам (Мексика, Таиланд, Корея, Индонезия), кредиты со стороны международных финансовых организаций составляли значительную, но не единственную часть пакета поддержки. Эти кредиты соседствовали с двусторонними кредитами (кредитами, предоставленными другими государствами) и так называемым «пакетом коммерческой помощи», который оформлялся обычно в виде пролонгации или переоформления ранее полученных страной или ее предприятиями и банками кредитов. В России пакет помощи ограничивался практически исключительно кредитами МВФ и Мирового банка. Если непредоставление межгосударственных кредитов (за исключением решения Японии о выделении 1,5 млрд долл.) еще можно понять и объяснить внутриполитическими причинами, то отсутствие пакета коммерческой поддержки являлось очевидной слабостью общей конструкции программы поддержки России.

Единственной составляющей этого пакета стала предпринятая Минфином в середине июля попытка снять напряжение проблемы еженедельного погашения государственных облигаций на сумму 6—7 млрд рублей (в среднем еженедельно) путем проведения добровольного обмена ГКО, погашение которых должно было произойти до середины 1999 года, на еврооблигации со сроками обращения 7 и 20 лет. Но и она оказалась более чем спорной по своим результатам, несмотря на то, что Минфину удалось обменять ГКО на общую сумму более 23 млрд рублей, выпустив еврооблигаций на сумму 4,6 млрд долларов и получив еще 300 млн долларов от дополнительного размещения таких ценных бумаг.

С одной стороны, само предложение российских властей провести такой обмен, при том что абсолютно в стороне оставлялись вопросы краткосрочной задолженности российских банков и предприятий, где давление со стороны кредиторов было не меньшим, означало признание Правительством сложностей со своевременным погашением своих обязательств.

С другой стороны, и этот обмен был на грани срыва. По первоначальному предложению Минфина и его советников по проведению обмена к этой операции допускались только инвесторы-нерезиденты, несмотря на то, что ряд российских банков, особенно Сбербанк, изначально заявили о своем желании в ней участвовать. Для признания обмена состоявшимся нужно было набрать заявок на сумму 2,5 млрд долларов. Общая же сумма заявок нерезидентов едва превысила 2 млрд долларов, из которых около 20% принадлежало самому банку – советнику по обмену. Если бы не настойчивые требования Центрального банка и Сбербанка о включении российских банков в процедуру обмена, то и здесь бы Россию ожидал провал[59]. Со стороны складывалось ощущение, что при проведении этой операции советники Минфина были больше заинтересованы в получении своих комиссионных, нежели в успехе операции для России.

Нельзя забывать и о том, что размещение еврооблигаций, выпущенных в рамках процедуры обмена ГКО, проходило по доходностям, приближающимся к 15% годовых, что характеризовало крайне тяжелое положение российских властей.

Из квартального обзора текущей ситуации в России, подготовленного МВФ

(июнь 1998)

Хотя реструктуризация государственного долга принесла бы пользу в плане уменьшения финансовой уязвимости правительства, последнему необходимо будет не упустить из виду валютный риск и избежать фиксации чрезмерно высоких процентных ставок. Для того чтобы такая операция наверняка достигла своей цели, правительству нужно будет заняться основополагающими проблемами, обусловливающими высокий уровень процентных ставок.

Так или иначе, чрезвычайный по скорости предоставления и объемам пакет помощи России был выделен. Но он уже не смог помочь…